第七章：预算模式

第七章：预算模式理性预算改革（重点）预算资金的内在分配逻辑预算中著名的科依问题：“应该在什么基础上决定将资金X分配给活动A而不是活动B”（key,1940)预算分配过程中到底是依据什么来配置资源呢？预算资源配置过程到底是经济的还是政治的？预算的政治观点预算配置的政治观点认为预算资金分配是一个政治问题，竞争性集团的相对政治力量而不是其支出估计最终影响了预算决策。（Key,1940)预算是一个政治过程，“预算是政府维持生命的血液，是政府正在做的或者打算做什么的财政反映，预算问题不仅是如何实现预算收益最大化，而且还体现谁应该获得预算收益以及获得多少”（Wildavsky,1961)，预算实际上是在不同人之间的分配，预算分配关注的不是不同活动之间的效益和价值，而是不同人的损失或收益。预算的经济观点预算分配的经济观点认为，预算资金分配是一个经济上的理性计算问题，公共经济学家更关注优先权的选择（Rubin,1990)。经济学家认为在涉及政府的不同支出领域分配时使用边际效应分析是适当的，即资源在不同用途上分配的结果应使各种支出的边际满意度相等。可以通过理性计算来实现。预算的政治观点与经济观点是否可以融合，如果可以，如何融合呢？对预算活动进行分类：价值可比的同质性活动以及价值不可比的异质性活动。前者遵循经济原则，或者强调政治因素。理性预算改革从20世纪50年代起，以美国为首进行预算改革。希望用理性的预算分析来取代政治判断和预算基数在资金分配中的影响。理性预算改革50年代绩效预算重在“产出”60年代计划项目预算重“政策引导”70年代零基预算取消“基数”80年代新绩效预算重“结果”预算改革的目标适合性：社会重要性、政策优先级效率：投入与产出之比效果：投入与实际成果之比预算模式完善的原则计划管理控制效率与效果优先性问责预算模式零基预算分项列支预算新绩效预算传统预算分项列支预算（line-itembudget）支出用途预算概念：根据详细的预算科目体系，部门资金被分解到各个具体的支出科目，并被详细地分行罗列出来，每一行就是一个支出科目，表明具体的资金用途，对应申请的可使用资金数量。目标：对预算投入进行严格控制，主要关注公共资金是否存在滥用，政府机构的支出行为是否恰当等。分项列支预算支出用途分类：1、个人服务成本2、雇员利益3、服务购买支出4、商品购买支出5、资本性支出6、资金转移分项列支预算优点：1、提供了关于谁在政府做事以及做什么事的大量详细信息。2、有助于对支出机构的支出行为实行预算控制3、功能预算，易于理解和比较缺点：1、忽略对产出的重视2、支持基数加增长，妨碍资源配置效率3、管理的灵活性下降分项列支预算前景：有顽强的生命力1、告知了支出项目的成本2、简单易行3、与政策分析兼容4、适合较低层级的政府渐进预算在传统预算模式下，对于预算资金的需求是自下而上形成的，预算决策是按照基数加增长的模式做出的。决定资源如何配置的预算决策是以预算基数为基础，预算增量部分的决策主要取决于政治上的讨价还价。绩效预算的背景1、财政赤字和政府债务是推动绩效预算的直接动因2、经济全球化和新公共管理的兴起给绩效预算提供了理论基础3、现代新技术革命尤其是信息技术变革为其提供了技术基础绩效预算英文：PerformanceBudget（PB）1949年美国胡佛委员会提出了绩效预算的概念虽然当年的预算厚达1625页，但它却没有告诉我们政府要做的事及其要达成的目标，因此建议预算应该建立在功能和活动上，应该根据完成的目标而不仅仅是对支出进行分类来表明政府的目标。绩效预算的内涵世界银行专家沙利文：绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制。具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。预算过程承担起双重功能：提供资金和确立绩效目标。绩效预算概念：将支出与绩效联系起来，预算拨款主要是拨给具体的活动而不像传统的分项列支那样拨给某个与预算科目相联系的支出用途，将运行分析引入预算分析，测量投入与产出比。绩效预算的程序编制预算时根据机构的功能，以项目或者活动为核心，以效率为目标，对活动的运作进行分析，一边考虑产出、一边考虑成本，确定绩效单位并对之进行测量，确定单位成本，最后将单位成本乘以预期产出的总量，即可以编制出部门预算。绩效预算与传统的分项列支预算的区别：1、重产出而不再是预算投入2、目的在于提高预算项目的效率——投入产出之比3、预算体制职能从支出控制到绩效管理4、开始注重分权绩效预算实施及其影响：最终没有成功1、管理者及政治家缺乏积极性2、绩效预算成功主要依赖于两点：一是测量水平，二是预算决策者是否在绩效测量达成某种共识。3、关心的支出效率而不是支出效果下次作业（两个小组）1、计划项目预算2、零基预算围绕两种模式产生的背景、概念以及适应性，各自的优缺点展开，选择一个案例分析（政府案例）。计划项目预算（PPBS）第二次大规模的预算改革是60年代美国兴起的规划项目预算系统（英文：SystemofPlanningProgrammingandBudgeting，简称PPBS）零基预算（ZBB）对应英文：Zero-BasedBudget20世纪80年代前的最后一次重大的预算改革。在纯粹零基预算编制制度下，所有计划必须每年进行重新评估，并重新开始分析计划是否符合要求。实践中，时间限制以及零基预算运作所需要的技能，每年都重新编制预算根本不可能。事实上，零基预算编制方法只是对少数新增项目进行审查。理性预算模式特点1、试图将完全理性引入公共预算中2、视预算过程中的政治因素为公共预算缺乏效率的根源，希望将政治因素排除出去。这两点注定了80年代以前的理性预算改革以失败而告终。新绩效预算英文：Performance-BasedBudget（PBB）背景：新公共管理运动，强调注重结果、以顾客为中心、向雇员授权等原则来改革政府。书籍：(美)戴维·奥斯本特德·盖布勒《改革政府》20世纪70年代与80代初，为了应对财政危机、削减公共支出以及环节民众对政府的不信任危机。澳大利亚、加拿大、新西兰、英国、美国等新绩效预算广泛运用绩效评估和绩效预算是当今世界很多国家为促进公共管理转型所作努力的重要组成部分。美国50个州中有47个采用了某种形式的绩效预算系统超过三分之二的OECD成员国在政府预算文件中报告非财务性的绩效信息.新绩效预算概念：是一种将配置的资金与可测量的结果连结起来的预算模式。通过重构预算过程和机制，系统地运用绩效信息——不仅形成和提供绩效信息，而且在预算决策中使用这些信息，加强资金与结果和产出之间的联系。新绩效预算美国的新绩效预算主要内容：1、实施绩效评估，获取绩效信息2、运用绩效信息，改进预算决策3、项目管理公开绩效信息，提高财政透明度新绩效预算美国1993年联邦政府推出了一项宏伟的“全国性绩效评估”计划，随之在州和地方政府推动了大范围的行政改革。过程：1993年美国国会通过《政府绩效与结果法案》，明确要求美国政府发布其战略规划、政策举措并报告实施结果。随之，克林顿总统发布《总统管理议程》和预算与绩效一体化倡议。有两个目标：1、提高项目绩效，2、对成功项目给予更多资金支持新绩效预算美国实施绩效评估，获取绩效信息工具：1、项目评价评级工作（PART)(ProgramAssessmentRatingTool）25个问题组成四方面内容：项目设计方面、战略规划方面、项目管理方面、绩效报告方面。对上述25个问题的回答被转化为标准评分(分值从0分—100分)，然后按照一定权重被合成为总得分。根据总得分的高低，项目被归为有效、比较有效、基本有效、无效或者无法下结论等绩效类别。新绩效预算2、借助计分卡评级，强化部门支出管理责任2001年8月，布什总统公布了著名的“总统管理议程”，要求根据评价状况追踪各机构的绩效现状和进展情况。各部门每季度要接受两次评级：一是对其各个项目实现整体目标的状况进行评级，二是对各支出部门达到预算与绩效一体化倡议要求的进展情况进行评估。美国联邦机构的“三色绩效评价”系统“红绿灯”评估体系直观地展示了各部门加强项目绩效管理的进展情况，是美国政府推动预算绩效改革的重要工具。现状评分说明绿色该机构满足了所有标准黄色该机构只是实现了部分标准，有待改进红色该机构存在着一些严重漏洞绿色按计划实施黄色计划实施不能按时保质完成，或存在问题因而需做些调整才能完成红色计划难以完成，若不采取重大措施则计划不可能完成应用“三色系统”对联邦政府部门进行的绩效评价联邦机构管理记分卡2002年12月31日状况总统管理议程进展情况人力资源资源使用财务绩效电子政府预算和绩效集成人力资源资源使用财务绩效电子政府预算和绩效集成农业部RRRYRBYBBY国防部YRRRRBBBBY教育部RRRYꜛRBYBYY环保署……新绩效预算美国的新绩效预算二、运用绩效信息，改进预算决策和项目管理结果：1、国防部总部裁员11%，2001年裁减3000余人2、全国的公车数目从2001年的586450辆减少至576039辆，共减少10000辆。……2006财政年度的总统预算案也清楚地表明:“连续数年不能证明其价值的项目，很可能面临其资金被调整到更具绩效的项目上的命运”。新绩效预算美国的新绩效预算三、公开绩效信息，提高财政透明度政府开通了Expectmore.gov网站，向美国公众提供项目绩效信息。目的：提升了公众对绩效及结果的关注度使公众得以更加深入细致地监督各政府部门增加了各部门改进项目管理措施的透明度引导各政府部门更加清晰地表述项目目标和成果绩效预算与新绩效预算的区别美国联邦政府部门的产出测量和结果测量部门产出测量结果测量高等教育学生在校天数考试结果毕业的学生毕业生被雇佣的比例退学率医院病人住院天数死亡率平均停留时间病人反馈效果入院率重新入院率公共交通交通工具的英里数服务人数在总人口中的比例乘客人数晚点的比例警察巡逻的小时案件被查清的比例调查的犯罪案件反应时间逮捕的次数公民满意度预算模式的比较预算决策重点预算程序职能取向分权/集权传统预算投入自下而上控制集权绩效预算产出自下而上管理分权计划项目预算政策目标自上而下计划集权零基预算与目标相关的优先顺序自下而上控制/计划集权新绩效预算结果自上而下自下而上计划、管理分权新绩效预算与以往预算改革的区别：1、强调的是支出的最终结果，而不只是产出2、依然注重政治因素在预算过程中的作用，政治家在确定财政收支总额、战略目标以及支出重点方面发挥着主导作用3、注重分权，重视总额控制等新绩效预算的价值1、实现从“手段”到“目的”的转变，实现公共预算的政策目的重投入（资金分配）而忽略服务公众目的2、改变支出机构的动机，达到控制支出总额的目的支出冲动☞慎重申请资金（签订绩效合同、拿到钱要实现目标）3、鼓励管理者进行创新与节约，提高资金的运作效率过程控制☞结果控制下放管理权，鼓励部门创新、当前我国财政支出效率不高财政资金供给范围不规范以领导的偏好代替普通老百姓的共同偏好2、现行预算制度缺乏绩效信息预算中缺乏绩效信息争钱而偏离政策意图严格的分项预算不利于节约资金鼓励花光钱用基数法编制预算不科学不能回应社会需求3、绩效预算已成为世界性的财政改革潮流中国绩效预算推进历程绩效预算是我国预算管理改革的一个方向、一种目标模式。我国政府预算绩效评价开展进程1、建立投资评审体系2、2002年以后地方省市试点阶段3、2005年后规范实施突破阶段4、2015年新《预算法》强调“绩效”中国的绩效预算实践1、南海案例2004年开始，由财政部门内部推