重构行政诉讼受案范围的基本问题

免费法律咨询3分钟100%回复上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题文章来源：中顾法律网重构行政诉讼受案范围的基本问题提要:受案范围是进行行政诉讼的关键之一。行政诉讼法受案范围制度的基本结构包括设计受案范围的指导思想、受案范围的立法模式和受案范围的立法标准三个基本内容。这三部分内容都存在一些问题，这些问题或者是由于行政诉讼法的实施环境发生很大变化引起的，或者是当初制定行政诉讼法时就已经存在的。由于这些问题的存在，任何在行政诉讼法框架内对受案范围的修正努力都是不完善的。因此，重构行政诉讼的受案范围制度势在必行。受案范围是进行行政诉讼的基础，它关系到公民权利保护的力度，规制着审判权与行政权的关系，也是行政诉讼法实施以来争议最多、分歧最大的问题。最高人民法院于1991年和1999年先后两次在对行政诉讼法所作的较为全面的司法解释中(注：包括1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《若干意见》)和1999年最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)。)，受案范围都是着重点;学术界正在进行的修改行政诉讼法的讨论中，有关受案范围的各种建议也最多。目前，关于受案范围的讨论和建议几乎都局限在对现有法律和司法解释进一步完善的讨论范围内。对此，笔者认为，受案范围存在的问题主要是行政诉讼法的规定存在缺陷所致。对这些问题仅仅通过完善现有法律规定并不能得到根本解决，一劳永逸的做法就是重构行政诉讼法的受案范围制度。本文拟就相关的三个基本问题略述己见。一、调整确定受案范围的立法指导思想免费法律咨询3分钟100%回复上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题文章来源：中顾法律网当初立法在确定受案范围时主要有六点考虑(注：这六种说法主要见诸王汉斌在七届人大二次会议上所作的《关于〈中华人民共和国行政诉讼法(草案)〉的说明》。许多行政诉讼的教材、著作也有提及。)：一是专门的行政诉讼制度建立之前，我们已经有实际的行政诉讼。按照1982年颁布的《民事诉讼法(试行)》第3条第2款的规定，我们也有审理程序。行政诉讼法的受案范围应当是在这个基础上的适当扩大。二是由于人民法院缺乏审理行政诉讼案件的经验，审判人员、组织机构还不具备大量受理行政案件的能力，一些法院不敢受理当事人起诉的现象比较严重，因此不能盲目扩大行政诉讼受案范围，否则会欲速不达。三是老百姓的民主意识、权利保护意识还比较低，有不习惯、不适应的问题。因此，规定较宽泛的受案范围没有意义。四是涉及行政纠纷的法律还不健全。行政诉讼中，法院要对被诉行为实行合法性审查，但在案件审理时由于缺乏判断被诉行为合法性的依据，因此，即使规定了较大的受案范围，判决也很难作出，这不利于行政诉讼制度的发展。五是有些纠纷已经有了解决的机制，如人事方面有公务员法和行政监察法的规定，抽象行政行为有宪法、国务院组织法以及地方人民政府和人大组织法有关规定，没有必要再通过行政诉讼审理解决，以免造成解纷资源的浪费。六是受案范围涉及审判权与行政权的关系，过宽的受案范围可能会导致法院干涉行政管理，甚至代替行政机关行使行政权力，影响行政机关的正常管理和行政效率，不利于社会稳定。这些因素尽管在当时或许有其合理性及选择的现实性，但今天看来，却是导致受案范围存在问题的主要原因。从法律实践来看，这些考虑反映的取向显然都是限制性的，其结论是行政诉讼法“对受案范围不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行”(注：见前注王汉斌所作的法律草案免费法律咨询3分钟100%回复上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题文章来源：中顾法律网说明。)。这在立法上得到了充分体现，从而决定了行政诉讼法规定的受案范围只能是一个较小的范围。但行政诉讼法实施十多年来的社会进步和法制完善，已经使立法时确定受案范围的考虑因素正在或者已经发生根本性变化。今天，作为限制行政诉讼受案范围的上述理由显然没有了说服力。为此，学术界以及实践部门都做了种种努力，试图通过对行政诉讼法的重新解释来扩张行政诉讼的受案范围。但是，受立法框架的限制，即使理论上解释方法或者实践上的解释策略发挥到极限，也仍然无法满足社会发展需要。从理论上看，立法确定行政诉讼受案范围的基本思路存在误区。行政诉讼法确定受案范围的立法思路为：行政管理→行政行为→行政纠纷→受案范围。其理论前提是在社会关系划分为不同类型的基础上，构造出不同的法律关系领域，形成刑法、民法、行政法等实体部门法，然后再依据实体行政法所调整法律关系领域来界定纠纷的性质，进而从中选择出部分纠纷纳入到行政诉讼受案范围;这种确定行政诉讼受案范围时的思路无疑是程序法为实体法服务的典型反映，并且是建立在行政管理范围清楚，行政行为概念明晰的理论想象基础上的，完全忽视了行政诉讼作为司法制度的组成部分在解决社会纠纷时的独立价值。社会关系在发展变化，我国在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，行政管理的内涵、外延都不会一成不变，相应地，行政行为也是一个发展着的概念。加之公法、私法相互融合、侵染现象的出现，许多法律关系究竟归属于哪个部门法尚存在争议。而为实现服务于实体法的目的，行政诉讼的受案范围被削足适履地建立在类似流沙的行政管理、行政行为等概念的基础之上，其结果是当它面对现实生活中解决纠纷的需求时总是捉襟见肘。就程序法与实体法的关系而言，行政诉讼制度的确担当着为实体行政法的服务任务，但作为诉讼制度组成部分，它又是一个相对独立的制度体系，有自己特定的价值追求。这就是，行政诉讼法免费法律咨询3分钟100%回复上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题文章来源：中顾法律网保障实现宪法赋予公民的获得裁判权，应当且能够成为法治社会解决法律性纠纷的最后手段之一(注：社会生活中存在纠纷可以简单地区分为法律纠纷与非法律纠纷。非法律纠纷如对政治问题、学术问题的不同观点、态度的争议。诉讼只能对法律纠纷作出评价与裁判，法律不可能对非法律纠纷作出裁决。非法律纠纷通过其他方式解决，如政治问题通过民主选举、政党斗争、革命等社会运动方式解决，学术问题通过争鸣、讨论方式解决等。)。首先，行政诉讼制度应当保障宪法赋予公民的获得裁判权。获得裁判权是指任何社会主体之间发生权利义务关系的法律性争议时，当事人都应当有权通过诉讼程序获得救济。获得裁判权已经成为现代法治实践中公民的一项普遍性宪法权利(注：如美国《宪法》第3、7条，第5、14条修正案;意大利《宪法》第24条;日本《宪法》第32条。另可见《公民权利和政治权利国际公约》第14条。)。我国宪法尽管没有明文就公民的获得裁判权作出一般性规定，但对于立志建立现代法治的我国而言，公民获得裁判权作为一项宪法性权利当然是我们的目标。况且《宪法》第41条的规定显然也包含了公民对于公共权力行为争议的裁判请求权。即按照第41条的规定，公民对任何行使公共权力的机关及其工作人员所作行为不服而形成的法律性争议都有权诉诸法院。因此，行政诉讼受案范围的制度设计应当使法院不应该、更不可能以任何理由拒绝受理公民提交到法院的争议。否则，行政诉讼制度就会在这个问题上背离保护公民合法权益的立法宗旨、背离法治要求。其次，行政诉讼应当体现诉讼制度的目标追求——解决社会生活中所有的法律纠纷。免费法律咨询3分钟100%回复上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题文章来源：中顾法律网社会生活中存在的纠纷，甚至法律纠纷可以通过多种方式解决(注：刑事纠纷案件在绝大多数国家都实行国家追诉主义，法律禁止当事人的所谓“私了”。禁止“私了”恰恰说明，存在通过“私了”解决刑事纠纷案件的情形，否则，就用不着禁止了。)，如民间调解、协商、权威性强制等，甚至在许多情形下，新闻媒体的监督也成为解决纠纷的一种方式。诉讼是法治社会里国家强制性解决法律纠纷的最后手段。诉讼制度的设计目标应该是，只要是法律性争议都可以分别纳入一国司法制度所包含的诉讼种类的范围内予以解决。唯其如此，才能够避免本可以通过诉讼解决的纠纷却因被司法拒之门外而得不到有效解决的现象。司法拒绝解决纠纷，可能导致因法定的正当渠道不通畅，人们在寻求法外途径解决问题时矛盾激化，从而影响社会秩序稳定，妨碍社会发展进步，更会损害社会正义的基础(注：罗尔斯把社会能否提供解决各种权利争议的正当程序纳入他所主张的“第一正义原则”。〔美〕约翰·罗尔斯著：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社1988年版，第54-56页。)。现代司法制度既有我们熟悉的刑事、民事和行政诉讼，也有我们目前还不很熟悉的宪法诉讼(注：由于宪法纠纷的特殊性，以及随着我国民主法制建设的完善，将来有建立专门解决宪法纠纷的诉讼机制的可能性。为准确限定行政纠纷的范围，这里将宪法诉讼也考虑在内。)。为了实现诉讼制度的目标追求，从功能上讲，行政诉讼要解决纠纷的范围应当被广泛地理解为凡不能够通过宪法诉讼、刑事诉讼、民事诉讼解决的其他纠纷。就其内容而言也就是，行使公共权力的机关或者组织在管理公共事务过程中的行为(包括直接行使权力作出的行为及在权力行使过程中产生的行为)引起的纠纷，即公共权力行为引起的法律纠纷。由此，笔者认为，确定受案范围的立法思路应当沿着纠纷→诉讼类型(刑事、民事、行政、宪法诉讼)方向调整为行政诉讼→行政纠纷→受案范围。即以落实公民获得裁判权这一宪法性权利为免费法律咨询3分钟100%回复上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题文章来源：中顾法律网基点，在明确诉讼制度必须能够解决所有法律性社会纠纷的前提下，通过对宪法诉讼、刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼解决纠纷时的不同功能的考察，划定行政诉讼需要解决纠纷的范围。当然，由于诸多因素的制约，任何一个国家行政诉讼的受案范围都并没有囊括行政纠纷的全部内容，有些进一步限定是必然的，但这并不意味着我们能因此否定使诉讼制度满足社会解纷需要的目标设定。惟有以此考虑为前提，通过对行政纠纷的进一步限定所形成的行政诉讼受案范围的具体内容才具有包容性，以及顺应时代变化和法治发展的合理性。二、改变受案范围的立法模式学术界对行政诉讼受案范围的立法模式讨论比较多。较早的讨论主要是介绍行政诉讼受案范围各种立法模式的特点，比较它们的优劣，并解释我国行政诉讼受案范围立法模式选择的考虑等。如认为规定行政诉讼受案范围的立法模式基本包括概括式、列举式和混合式三种。鉴于单纯的概括式、列举式存在的不足，我国行政诉讼法采用的是将两种方式结合起来的混合式的模式，即，通过《行政诉讼法》第2条的概括性规定、第11条和第12条的列举性规定来限定行政诉讼的受案范围，以期兼具概括式和列举式的优点，避免两者的缺陷。[1](P102-104，106-114)从1998年开始，有学者通过对我国行政诉讼受案范围立法模式与行政诉讼受案范围的具体内容之间的关系进行深入分析，认为我国行政诉讼受案范围的立法模式的确是混合式，但此前司法实践和学术界对这种混合模式的解说由于没有正确地分辨清楚具体法律条文之间的逻辑关系从而导致了对受案范围不恰当地缩小，提出《行政诉讼法》中概括式规定与列举式规定的效力地位并不相等，只有第2条的概括式免费法律咨询3分钟100%回复上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题文章来源：中顾法律网肯定规定和第12条的列举式否定规定才具有限定受案范围的意义，而第11条的列举式肯定规定只是对概括式肯定规定内容的进一步说明，本身不具有限定受案范围的功能。[2](第1章)[3]比较不同时期关于行政诉讼受案范围立法模式的讨论，我们可以看到，尽管对受案范围模式的解释目的以及解释的方法策略前后有很大变化，但基本点是共同