德江县行政管理体制和机构改革调查

第1页1德江县行政管理体制和机构改革调查（编委办副主任陈士武）德江县位于黔东北铜仁地区西部，东与印江毗邻，南与思南接壤，西南与凤冈交界，北插沿河、务川之间。南北长67公里，东西宽63公里，面积2071.92平方公里，设5镇15个民族乡。全县总人口451049人，其中农业人口412940人，占91.55%。2003年全县财政收入4808万元，财政供养人员10670人，占总人口的2.37%。从1992年党的十四大以来，德江县紧抓行政管理体制的创新，不断加强机构编制管理，切实加快工农业生产和城镇建设步伐，从纵向看，经济发展是有成绩的，县财政收入年均增长10.40%。但从横向看，德江县与毗邻的县还存在一定的差距，原因何在？我们通过横向对比，认真反思，清醒认识到现行的行政管理体制有许多方面不能适应经济发展要求，严重制约了生产力的发展。对现行的行政管理体制和机构编制、职能职责不进行深化改革，德江县就难有出路，就不能迈步前进，就难以尽快实现全面建设小康社会的奋斗目标。基于这种思考，县编委办的同志于今年4月10日至4月25日，就县乡行政管理体制和机构改革情况及存在的问题，以及县委、县政府围绕如何有效解决“三农”问题，对德江县直机关各部门和全县20个乡第2页2镇进行了深入细致的调查。调查对象包括县四大班子的领导4人（占4.08%）、县直部门及乡镇领导19人（占19.39%）、一般干部职工50人（占51.02%）和农民25人（占25.51%）。在调查中，我们采取了召开调研座谈会（4次）、发放调查问卷（98份）和调研通知文件（65份）、个别走访等方式进行，按统一的表格进行数据统计和整理，围绕上级要求调研的十个方面的内容展开调查，归纳起来重点在以下几个方面取得突破。一、行政区划面积、人口和机构编制根据调查统计，我县平均每个乡镇为103.60平方公里，最少的潮砥镇只有58.38平方公里；2008年底人口为491049人，平均每个乡镇22552人，最少的有龙泉、钱家、沙溪、平原四个乡均为1万5千多人。全县共设置了783个工作机构，县级机关行政编制为367名，乡镇机关行政编制为552名。我们在县直部门的调研座谈会上和分赴大中小三个乡镇（煎茶镇、共和乡、沙溪乡）的调查走访中，针对行政区划面积、辖区人口、人员编制等方面情况得出以下数据，详见表1。从表1中可以看出：（1）县级行政区划面积以3000—3500平方公里较适当（占55.68%）、乡镇行政区划面积以200—250平方公里较适当(占64.44%)。（2）县级辖区常住人口在50—65万人较合适(占66.66%)、乡镇辖区人口在3第3页3—4万人较合适(占64.51%)。（3）县级机关行政编制配备300名左右较合理(占58.23%)、乡镇机关行政编制配备25名左右较合理(占37.78%)。（4）县级政府工作部门设置20个左右较好(占55.29%)。根据调查的结果结合德江县的实际情况,为了加强行政体制管理与创新，严格控制机构编制的反弹，巩固改革成果，行政区划面积、人口和机构编制调查表表1第4页4进一步压缩财政供养人员，我们认为德江县在行政区划面积、人口和机构编制等方面应当进行适当调整改革：（一）撤销现农业局、林业局、畜牧水产事业局，成占调查人数百分比内容ABCDE县级行政区划面积(平方公里)2500300035004000450028.14%25%30.68%14.77%3.41%县级辖区常住人口（万人）355065809520%44.44%22.22%13.33%0县级工作部门（个）121518222517.65%14.12%43.53%11.76%12.44%县级机关行政编制（名）25035045055065031.65%26.58%18.99%8.86%13.92%乡镇行政区划面积（平方公里）20025030035040041.11%23.33%17.78%13.33%4.44%乡镇辖区常住人口（万人）2345621.51%35.48%29.03%8.6%5.28%乡镇机关行政编制（名）253035404537.78%18.89%18.89%18.89%5.56%编号第5页5立农产局，另设立三大中心，即县农业中心，林业中心，畜牧水产业中心，均为农产局直管的正科级事业单位；再设一个农业综合执法大队，为农产局下属副科级机构，对农、林、牧、渔等进行行政综合执法。（二）将几百人的小村合并为上千人的大村，即现在的355个行政村合并为250个行政村，减少村干部数量，提高村干部报酬，调动村干部工作积极性，以充分发挥村支两委的作用，为减少乡镇干部数量奠定基础。其次将原有20个乡镇撤并为15个乡镇，平均每个乡镇140平方公里左右，人口在3万人左右。具体是：①将楠杆乡和平原乡合并为一个镇，②将长丰乡、高山乡、泉口乡三个乡撤并为两个乡镇，③将稳坪镇、荆角乡、桶井乡三个乡镇撤并为两个乡镇，④将龙泉乡和钱家乡合并为一个乡镇，⑤将堰塘乡、共和乡、潮砥镇、长堡乡撤并为三个乡镇。（三）按各乡镇面积和人口比例核定各乡镇的机构编制和配备相应的领导职数。在调查中，无论大中小乡镇，编制超编、职数超配现象严重。例如：乡党委统一按1正3副、乡镇府按1正4副配备领导职数，还有乡人大主席、政协主任、组织、宣传、统战委员等等，造成官多兵少，人浮于事。我们认为：乡镇行政事业编制和领导职数要按照乡镇规模大小和人口多少的原则设置，即行政编制按1：1200的人口比例核定，事业编制按1：100的人口比例核定，第6页6副科级以上领导职数按1：2500的人口数量配备比较合适。二、财政体制和财政供养人员从1999年到2008年的9年间，德江县财政收入平均每年按10.4%的速度增长，从1999年的2357.7万元到2005年的3604万元，再到2008年的4808万元。县财政总支出1999年为2985.8万元，2005年达到了8954万元，到2008年猛增到24040万元，平均每年增加财政支出达2105.42万元，具体调查情况见表2。德江县财政收支和供养人员情况表表2：单位：(万元)、(人)总收入总支出行政经费支出事业经费支出人员经费支出公用经费支出财政供养人数在职人数离退休小计行政事业1999年2357.72985.8992.92062.91574.21411.665825681148443777212005360895207661437431893782255112内容年度第7页7年440734610139762008年4808240406035167651059212208106709243230269411427从表2中可以看出，德江县现行财政体制状况是不容乐观的，通过分析主要反映出以下几方面的问题：（1）支出远远大于收入，收支极不平衡。2005年收入和支出相差19232万元，导致财政压力增大，困难重重。（2）行政经费支出数量较大。1999年占30.91%，2005年占23.12%，2009年占25.1%；事业经费支出也较高，1999年占69.03%，2005年占73.90%，2009年占69.74%。可以看出财政供养人员在明显增加。（3）人员经费和公用经费支出不合理。1999年，2005年公用经费还小于人员经费支出，到2009年才略大于人员经费支出，说明我县在基础设施建设方面，在发展工农业生产方面，在活跃市场经济等公益事业上的投入还远远不够。（4）财政供养人员增长过快。从1999年到2005年的9年净增财政供养人员4088人，直接导致人员经费支出的增多。对于上述问题就其原因，我们通过综合统计分析主要有几点。第8页8一是自然条件恶劣。在有些地方山高坡陡，可耕地面积人均只有几分，造成一方水土养不活一方人。二是基础设施太落后。现今还有部分村未通公路，少数村民组甚至不通电、不通路、未安上自来水，处于半封闭状态，严重制约了当地经济的发展。三是人口素质普遍较低。德江县农业人口占91.55%，大多数农民思想意识陈旧，计划生育观念淡漠。2003年全县农民人均现金收入才1086.82元，加上其他收入总共才1323元，其中原因就有人口素质低，方法主意少，不去思考要怎样才能致富，只知道超生小孩，不知道优生优育，直接导致人口增多，收入减少。四是产业结构单一，没有形成特色，增收渠道狭窄。个别乡镇除了大力发展种植烤烟，就再没有其他办法增加财政收入。县内的水泥厂、酒厂、磺酮厂、莹石矿加工厂等企业都还未上规模，许多资源还有待于进一步开采开发和深加工。第三产业才刚刚起步，还远未达到优质高效的服务水平。五是投资环境影响了招商引资。由于经济的滞后，直接影响了投资硬件的投入，加之部门受经济利益的趋动，投资软环境也不尽人意，使得外商在我县兴办的大企业不多，对财政的贡献不大。为了尽快增加我县财政收入，最大限度地压缩财政供第9页9养人员，在收回的调查问卷中，进行了详尽的统计分析，我们认为：①县乡财政供养人员总数占总人口比例控制在1.5%以较适当，占被调查人数的38.89%，而我县在2003年为2.36%，超出了0.86个百分点。行政人员控制在0.20%以内较适当，占被调查人数的38.2%，我县2003年为0.59%，超出了0.39个百分点。各类事业人员控制在1.20%以内较适当，占被调查人数的32.95%，我县2003年为1.78%，超出了0.58个百分点。通过以上数据的比照，我们可以对事业单位进行深化改革，主张定性考核和量化考核同时进行，实行聘用制，推行末位淘汰制，凡在单位三年内考核均为倒数第一的，只发基本生活费，情节严重的一律下岗分流。另一方面必须打破行政管理人员、公务员的铁饭碗，引入竞争机制和激励机制，可以采取支教、干部到村任职、下村民组进行帮扶等对策。针对目前我县的财政体制状况，必须从严控制财政供养人员的过快增长，合理分流财政供养人员，下大力压缩财政供养人数。并且要充分发挥现有财政供养人员的智慧，想办法、出主意推进县域经济快速发展。②要加大对基础设施建设的投入，着力解决农村通路、通电、通水、通信息的困难，加快城镇化建设的步伐，不断改善工农业生产条件，培育新的经济增长点。第10页10③要加大对教育的投入，提高人口的综合素质，多出人才，出好人才。要想方设法留住人才，同时又要不断提高教育教学质量，提高考入重点院校学生的比例，鼓励这些学生在外就业，从而缓解目前的就业压力，间接减少财政供养人员。近期要加强教育的“两基”攻坚，远期要巩固“两基”取得的成果，不断提高人们的思想文化素质，将人口资源转化为产业资源。④下大力气调整产业结构步伐。加大农业产业结构调整，千方百计增加农民收入。⑤加大招商引资力度，重点扶持龙头企业，促进工业经济的大幅度增长，稳定增加财政收入。通过了解，我县现行财政体制状况是不好的（占被调查人数的58.43%），只有建立公共的财政体系（占被调查人数的85.2%），加强对公用经费开支的监督制约管理机制，用最少的钱办最好的事、办最实在的事。我县是最典型的农业县和贫困县，农业是“饭碗”，只有搞好才能解决温饱问题，农产品加工是“菜篮”，只有搞好了才能改善生活；规模工业和乡镇企业是“钱口袋”，只有搞好了才能真正富起来，才能切实增加财政收入。三、县乡机构的调整和改革从1992年撤区并乡建镇以来，德江县的机构改革取得了一定的成果，主要表现在有效地控制了机构编制和人员第11页11数量的增加。具体是2001年彻底清退了机关事业单位的临时聘用人员1457人；2003年彻底清理了全县占编不到岗人员72人，为县财政节约人员经费支出上千万元。但是，通过我们这次深入调查，我县的机构改革还有许多方面需要进一步完善，才能适应社会主义市场经济体制，才能促进全县社会经济持续健康发展。在调查中，占50%以上的领导干部都认为县乡机构应本着发挥效能、综合实用的原则来进行设置。设了机构就要落实人员编制，履行职能职责，开展业务活动。不能是设了机构，核了编制，进了人员，但无项目、无经费，根本不开展业务活动，完全没有履行职能职责，只有去抓烤烟、搞计划生育工作等等，其实质就是发工资养人，就是机构臃肿，就应严格整合、撤并。在所调查