9第九章 社会救助法律制度

第九章社会救助法律制度•检验社会进步的标准不是看我们给富人增加了多少财富，而是看我们是否为穷人提供了足够的援助。•——富兰克林·罗斯福第一节社会救助概述•一、社会救助的界定•社会救助，是指对社会上的老弱病残和生活困难的低收入者及遭受紧急患难或非常灾害的人员或家庭，国家和社会所提供的多种救济和社会福利服务的总称。•社会救助的主要特征：•1、对象的选择性：生活陷入困境或遇到特殊困境的社会成员•2、社会救助的标准较低•3、社会救助具有临时性•二、接受社会救助权•公民难以维持最低生活水平（贫困）时，有权要求国家按照法定的程序和标准向其提供保证其最低社会需求的物质帮助和社会服务的权利。”•（一）接受社会救助权是人权•与传统的救贫不同，社会救助是保障公民生存权的表现。•（二）接受社会救助权是公民享有的宪法权利•（三）社会救助是政府责任•三、社会救助的种类•以救助提供主体为依据：政府救助和民间救助•以受助对象为依据：救助妇女、救助儿童、救助老人•以救助内容为依据（通常的分类）：最低生活保障、紧急患难救助、医疗救助、丧葬救助、法律援助等。•我国目前社会救助的种类：城乡居民最低生活保障、农村五保供养、低收入家庭专项救助、自然灾害救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助以及低收入家庭医疗救助、教育救助、住房救助、司法救助•四、社会救助法的基本原则•1、保障生存权原则•2、积极救助、协助自立原则•社会救助的发展性强调，社会救助不应停留在事后救济的水平上，而应向前延伸，着眼于培养受助者自力更生的能力，以消除其对社会救助的依赖。•3、反贫穷原则•人类对于贫困的认识从最初的饥饿、营养不良，到收入贫困，再到能力贫困、权力贫困、社会排斥等不断拓展。因此，衡量贫困的标准也就各不相同。•贫困的两层意思：•1、资源的匮乏而使得生活水平低于社会可接受的最低标准•2、从根本上说，贫困是指缺乏手段、能力和机会•贫困的分类：•1、绝对贫困：指维持生存的最低需求品缺乏•2、相对贫困：建立在将贫困者的生活水平与其他社会成员的低生活水平对比上的，是指比社会成员平均生活水平的生活状态。•世界上广泛接受的贫困标准是基于消费或收入的贫困线。当前，普遍采纳的贫困线包括两类：一类是世界银行发布的贫困线；另一类是每个国家的官方贫困线。•2000－2007年，OECD31个国家不再制定基于绝对贫困的官方贫困线。欧盟国家普遍采用人均收入低于收入中位数50%作为贫困线。•美国有两个版本的官方贫困线：即贫困线（thepovertythresholds）和贫困准则（thepovertyguidelines）。•贫困线由美国人口调查局发布，主要用于统计贫困人口数量，例如，估计每年的贫困人口数以及按照居住类型、种族和其他社会、经济以及人口学特征划分的贫困人口数。•贫困准则由美国健康与人类服务部发布，主要目的是用于项目管理，例如，决定一个人是否有资格获得联邦项目提供的援助。•2008年金融危机以来，美国的贫困问题持续加剧。美国人口统计局2012年9月12日公布的统计数据显示，2011年，美国的贫困率为15%，生活在贫困线以下的美国人有4620万。约有1800万个家庭吃不饱饭，其中680多万个家庭在一年中会有几个月的时间担心没有足够的钱购买食品。(见注１４)《赫芬顿邮报》2012年10月30日报道称，22%的美国儿童生活在贫困之中。美国是当今世界上儿童和青少年贫困率最高的发达国家之一。•引自中华人民共和国国务院《2012年美国的人权纪录》•我国贫困线•我国贫困标准的制定是非公开的，对于各年度的贫困线有明确的官方公开信息，但对于贫困线的具体制定则难以找到公开的官方资料。•确定农村贫困标准的步骤：（1）按照每人每日2100大卡确定最低营养需求。（2）利用全国农村住户调查数据计算食物贫困线。（3）计算非食物贫困线。利用计量方法找到低非食物贫困线和高非食物贫困线。（4）计算贫困线。食物贫困线+低非食物贫困线=低贫困线。在1997年测定的低贫困线中，农户食物消费支出份额高达85%。（5）确定农村贫困标准。•低收入标准：1998年，国家统计局开始测算新的贫困标准，从2000年起，以低收入标准的名义向社会公布。具体方法是：采用1997年的食物贫困线(经物价指数调整)，再利用在贫困状况下食物消费占总生活消费60%的假设，计算出1998年农村低收入标准为880元。•2008年，我国将贫困标准和低收入标准合一，统一使用1067元作为扶贫标准。2009年的扶贫新标准是在2008年的1067元基础上，根据2008年度物价指数做出的最新调整，新标准为1196元。按照这个新标准，2008年在这个标准以下的扶贫对象为4007万人，贫困发生率为4.2%，比2007年绝对贫困标准以下的1479万人增加了2528万人。•2011年，中央扶贫工作开发会议确定将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准。这个标准比2009年提高了92％。以此为标准，到2011年底，对应的扶贫对象规模约为1.28亿人，占农村户籍人口比例约为13.4％。第二节最低生活保障•一、最低生活保障的概念•最低生活保障是指政府对贫困人口按其最低生活需要保障标准给予现金资助的社会救助制度。•特点：•1、一种日常生活费用补贴。•2、最低生活保障是为贫困人口提供的救济。•3、这种救济具有临时性•1999年《城市居民最低生活保障条例》•2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》•二、最低生活保障对象•（一）城市贫困人口•持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。•（二）农村贫困人口•农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。•三、最低生活保障标准与待遇•（一）救助标准•《城市居民最低生活保障条例》第6条：•城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。•2013年厦门市城市低保标准：1人户由415元/人.月提高至450元/人.月，2人户由390元/人.月提高至425元/人.月，3人及以上户由365元/人.月提高至400元/人.月。每人每月提高35元。城镇低保标准：1人户由415元/人.月提高至450元/人.月，2人户由390元/人.月提高至425元/人.月，3人及以上户由365元/人.月提高至400元/人.月。每人每月提高35元。农村低保标准：由320元/人.月提高至370元/人.月。•《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》：•农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。•（二）受助程序和保障待遇•1.申请•申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。•申请农村最低生活保障，一般由户主本人向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请；村民委员会受乡（镇）人民政府委托，也可受理申请。•2.审核和审批。•城市：•所在地的街道办事处或者镇人民政府初审，并将有关材料和初审意见报送县级人民政府民政部门审批。管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。•县级人民政府民政部门经审查，对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，区分不同情况批准其享受城市居民最低生活保障待遇（全额或差额享受）•县级人民政府民政部门经审查，对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起的30日内办结审批手续。•农村最低生活保障待遇，受乡（镇）人民政府委托，在村党组织的领导下，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意见，报乡（镇）人民政府；乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府民政部门审批。乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要核查申请人的家庭收入，了解其家庭财产、劳动力状况和实际生活水平，并结合村民民主评议，提出审核、审批意见。•3.公示。•对经批准享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民，由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布，接受群众监督。任何人对不符合法定条件而享受城市居民最低生活保障待遇的，都有权向管理审批机关提出意见；管理审批机关经核查，对情况属实的，应当予以纠正。•对农村最低生活保障，村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府民政部门要及时向社会公布有关信息，接受群众监督。公示的内容重点为：最低生活保障对象的申请情况和对最低生活保障对象的民主评议意见，审核、审批意见，实际补助水平等情况。对公示没有异议的，要按程序及时落实申请人的最低生活保障待遇；对公示有异议的，要进行调查核实，认真处理。•4.发放。•城市居民最低生活保障待遇由管理审批机关以货币形式按月发放；必要时，也可以给付实物。•农村最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。要加快推行国库集中支付方式，通过代理金融机构直接、及时地将最低生活保障金支付到最低生活保障对象账户。•四、最低生活保障资金来源•城市：城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。•农村：农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。鼓励和引导社会力量为农村最低生活保障提供捐赠和资助。•五、现行最低生活保障制度的实施困境•1、关于家庭经济调查•2、关于隐形收入或隐形就业•3、关于“张榜公布”•4、关于低保制度“不利用”的问题•5、关于对“有越轨行为人员”进行救助的问题养宠物者能否申请低保？•南京市民政局出台的城市居民最低生活保障工作实施细则中规定，饲养宠物的人不能领取最低生活保障。在接下来的4个月里，九成相对贫困家庭为了继续领“低保”，放弃了宠物；其余则宁愿“留宠弃保”。•北京市规定低保户不能养狗；在重庆市，低保户不能拥有空调；黑龙江省哈尔滨市规定养高档宠物、孩子在中小学自费择校就读者，均不能享受低保。•《温州市最低生活保障实施办法》•19条有下列情形之一的，属于家庭实际生活水平明显高于当地最低生活保障标准：•（一）家庭拥有并使用机动车辆（肢残人用车除外）的；•（二）饲养宠物、购买金银饰品或古玩字画的；•（三）出入歌舞厅、保龄球馆、电子游戏房等场所，进行高消费娱乐活动的；•（四）出入饭店、酒吧等餐饮场所消费的；•（五）义务教育阶段，出资供子女择校就读、借读或就读私立学校的；•（六）在享受最低生活保障待遇期间，自筹资金购房、建房或者装修（必要的维修和政策性住房救助除外）住房的；•（七）日常生活用水、用电、用煤（燃气）及固定电话费用支出高于当地城乡居民平均支出标准（以统计部门抽样调查数据为依据）的。•《温州市最低生活保障实施办法》•第25条有下列情形之一的家庭，不能享受最低生活保障待遇，已批准享受的，从查实的次月起取消最低生活保障待遇：•（四）有吸毒、赌博、嫖娼、卖淫等违法行为经教育处理仍不改正的；•重庆市实施《城市居民最低生活保障条例》办法第7