公共交通优先：政策与法规的导向

公共交通优先：政策与法规的导向——访重庆交通大学公共交通学者王健先生采访/本刊记者王宇王健，公共交通学者，《中国巴士与客车》年鉴主编，重庆交通大学兼职教授，公共交通学组创建人。出版《交通安全心理学》、《交通美学：理论与实践》、《世界客车图解指南》和《巴士快速交通指南》等著作，发表系列学术研究论文，国际公共交通联盟(UITP)会员、中国巴士快速交通技术推广委员会专家组成员，中国城市公共交通学会常务理事、学术委员。公共交通在中国城市曾经分属不同的主管部门，规章制度也比较混乱。2008年的中央政府机构改革后，已统一在交通运输部的行政管辖范围内，这有助于建立统一的公共交通管理机构。从世界范围来看，如何管理好公共交通仍然是一个复杂的课题。不久前，王健应国际公共交通联盟的邀请，在巴黎举办的第4届交通设计日（4thDesignDay）活动的论坛上发表“巴士设计改进中国的公共交通服务水平”演讲，并考察巴黎公共交通总公司（RATP）的T3有轨电车线路和鲁恩的“轨道巴士”系统（TEOR）。本刊记者就公交优先及公共交通管理的相关问题采访了他。记者：世界各国都在倡导和实施公共交通优先政策，作为公共交通学者，您如何理解中国的公共交通优先？王健：公共交通优先就是确保公共交通方式对城市通勤者的出行选择更有吸引力。广义的公共交通优先包括政府在城市发展和交通规划中，从战略、策略和措施上，不断推进公共交通的系统建设和完善管理；狭义的公共交通优先则是指在城市土地和道路的规划与使用上，给予公共汽车优先通行的权利。严格地讲，公共交通优先是相对于私人小汽车而言的。因为私人小汽车不能够有效地使用城市道路，并在旅程的起点终点占用大量的停车面积；公共汽车按时刻表运营提供服务，在优先通行(专用通道或没有交通拥堵)条件下就是一种高效率的公共交通方式，具有缓解道路交通拥堵和改善城市环境的双重功能。由于我国政府缺乏检测和评估实施公共交通优先绩效的目标体系，公共交通优先在许多城市就成为一句政策口号。我认为，依据公共交通优先理念与层次分析法来建构以可持续发展为终极目标的层次结构，推动政府相关机构从法规、财政、管理机构和管理制度上构建策略组合，通过政府与运营商和大众的协商，不断地演化、改进来达成公共交通优先的目标与成效。记者：政府为什么提出公共交通优先，而不是公共运输优先？王健：公共运输(PublicTransportation)与公共交通(PublicTransit)是两个不同的概念，公共交通属于公共运输的组成部分。公共运输泛指所有提供收费交通服务(旅客运输与货物运输)的运输方式，如民航、铁路、公路、水运、管道等；公共交通则是指城市定线运营的旅客运输方式，如公共汽车、轨道交通、出租车、渡轮、索道等公共交通方式。公共交通方式按运载能力和运送速度特征来划分，提供快速服务的公共交通方式被称作大容量快速交通(MassRapidTransit)，中国台湾的术语是大众运输系统，中国香港的术语是集体运输系统。在公共交通理论中，大容量快速交通方式包括地铁(Metro)、轻轨快速交通(LRT)、通勤铁路(CommuterRail)和巴士快速交通(BRT)等方式。显然，任何城市都不可能简单地通过新建或扩建道路的方式来满足居民不断增长的采用小汽车出行的交通需求。一辆巴士运载40个通勤者所需要的道路空间远小于40辆私人小汽车的空间，公共交通在城市人口密集区的优势是很显著的。优先发展公共交通预期可以达成的效益包括：(1)促进公共交通系统的可持续发展，符合世界潮流；(2)大幅提高公共交通系统的载运能力与服务水平，满足大众需求的增长；(3)缓解私人交通工具的增长，促进交通结构的合理发展；(4)削减道路及停车设施的扩增需求，减轻政府财政支出负担；(5)节省能源消耗和减少空气及噪音污染，提高生存环境质量和降低社会成本。记者：我们知道，与公共交通优先相关的概念很多，如公共交通导向开发(TOD)和公共交通信号优先(TSP)，请问它们之间是什么关系？王健：公共交通导向开发是一种城市规划方式，即沿公共交通走廊进行高密度集合住宅与市场的开发，大幅度提高大众使用公共交通的方便性，减少使用私人交通工具的出行。基于城市土地资源的稀缺性，发展城市交通系统必须坚持两项基本原则：一是以单位路面的空间利用率分配交通工具的路权(巴士的道路利用率最高，给予最大优先通行权；私人小汽车平均载人数最低，限制在中心区使用或停车)；二是按经济规律建设大容量快速交通系统(提高大容量、快速、经济、方便的交通方式在系统中的比重，根据城市需要建设相应的大容量快速交通方式)。公共交通信号优先是一种减少公共巴士在信号交叉路口延误的交通控制技术。采用经过交叉路口的全部出行者的总延误来比较，一辆满载乘客的巴士的延误与一辆小汽车的延误是不等价的，让公共巴士在交叉路口获得优先通行权将会极大地减小交叉路口的人均延误。交通信号控制机或检测设备向控制系统提供巴士行驶信息，并根据这些信息结合交叉路口的放行相位、周期配时等参数进行优化处理，在保障交叉路口交通顺畅且相邻路口不失协调的前提下，优先放行到达交叉路口的巴士。TOD和TSP都在异曲同工地促进公共交通的发展，各有不同的技术措施来实现其目标。因此，公共交通优先政策的有效实施需要法律、规章、机构和制度的保障。记者：私人小汽车对中国人都很有诱惑力，公共汽车的发展已经面临许多的困难，公共交通优先政策可以扭转未来城市交通发展日渐拥堵的趋势吗？王健：影响居民出行选择交通方式的因素很多。城市化和经济发展水平、地理环境与规划布局、交通设施及公共交通服务水平等，均从不同侧面影响居民出行方式结构。发达国家的实践表明：一旦私人小汽车成为人们交通出行的主要工具，要再回到公共交通的时代就要付出很大的代价。越来越多的欧美城市在经过小汽车时代的理性思考后，政府官员和城市居民终于明白：公共交通才是城市交通出行最合理的解决方案。中国城市的私人小汽车快速增长。除上海外，几乎没有限制私人小汽车的使用，首都北京的交通拥堵已世界闻名。在2008年奥运会期间，为了缓解或改善现有的公共交通状况，被迫采取了单双号限行等行政措施；到现在，小汽车每周限行一天已经成为常态。对中国的其它城市来讲，实施公共交通优先可以在人们还没有形成使用小汽车出行的习惯之前，快速地发展公共交通系统来满足人们的出行要求：增加公共交通服务的供应量和提供与小汽车同样便捷和舒适的服务水平。记者：公共交通优先政策与政府部门推行的畅通工程有什么关系？王健：正如交通导向开发不是公共交通导向开发一样，政府部门推行的畅通工程与公共交通优先政策表面上似乎都在努力缓解城市道路交通拥堵，实际上是两个完全不同的导向：前者强调城市道路交通有序畅通(主要是为小汽车)，后者主要是强调公共汽车在城市道路上的优先通行。许多城市在实施畅通工程的实践中，已经曲解城市交通的最终目标，忘却《北京宣言：中国城市交通发展战略》(1995)所确立的第一原则：交通的目的是实现人和物的移动，而不是车辆的移动。以巴黎为代表的欧洲城市以公共交通为导向模式。城市里94%的道路供汽车使用，5%为巴士使用，1%给自行车使用，70%的巴黎人没有小汽车，还有50%的巴黎人走路上下班。驱逐私人小汽车一度成为巴黎市执政党（社会党）的交通政策，其策略设计非常巧妙：将全巴黎的车道缩减2～3倍，让小汽车无路可开！取消60%以上的停车场，让小汽车无处可停。几年后，巴黎市政府对14万巴黎人的民调显示：78%的巴黎人赞成限制小汽车流量。记者：您认为公共交通优先的核心是什么？首要任务是什么？王健：我认为，政府努力为大众提供便捷和舒适的公共交通服务就是公共交通优先政策的核心。同时，公共交通优先还要确保公共资源的效率(体现社会公平的原则，遵从市场经济规律)和公共交通的运营效率(关系公共交通服务的水平和对大众的吸引力，直接影响公共交通行业的投资回报率)。中国大中城市的公共交通系统发展正处于关键时刻，政府面临双重压力：一方面要增加公共交通服务的供应量(数量)，另一方面还要提高公共交通服务的服务水平(质量)，只有这样才能满足城市居民迅速增长的交通出行需求。满足目前的城市公共交通需要，解决现实存在的道路交通拥堵和环境污染问题，是公共交通优先的首要任务。每天都有数以百万的人拥挤在各种公共交通工具中去上班、上学、购物、娱乐，然而公共交通的服务水平却很低，居民的不满意率高达70%(官方数据)。然而，随着经济发展和国民收入的增长，越来越多的人选择私人小汽车的出行方式，这使道路交通更加拥堵，公共巴士运营也越来越慢，城市交通问题更加复杂化。公共交通服务对乘客的吸引力在很大程度上取决于公共交通方式的服务水平及换乘的便捷性。只有完善的公共交通系统并提供舒适、快捷的公共交通服务，才能抑制私人小汽车的增长。记者：什么是完善的公共交通系统？王健：完善的公共交通系统是由各种公共交通方式协调配合提供便捷和舒适的公共交通服务。在整体架构下，大容量快速交通是城市公共交通系统的骨干，其它公共交通方式扮演辅助角色，公共交通优先政策应当确保公共交通系统被有效率地建设、运营和管理。按照各种公共交通方式的功能和效率分类，轨道交通(地铁和轻轨)位居系统的顶级，因为它们以低边际成本载运大量乘客，且对环境的损害较少；在没有轨道交通的地方，公共巴士(专营巴士)是为大众提供出行选择的主要交通方式；小型巴士在乘客较少而无须提供大容量交通方式的地区提供服务；出租车则是以辅助交通的功能在市区以较高的收费为乘客提供个人服务。在常规公共交通服务不足的地区，非专营巴士为特定的乘客提供交通服务，担当的辅助角色包括：(1)缓解高峰期对公共巴士和小型巴士服务的需求；(2)为特定乘客提供特殊服务，如酒店服务、商场服务、学生服务及员工服务；(3)在公共巴士或小型巴士运行并不符合经济效益的地区提供服务。记者：您一直在倡导巴士快速交通系统，它在公共交通优先政策中可以发挥什么作用？王健：巴士服务的经济性和灵活性使它成为一种非常有效的公共交通方式。在许多情况下，公共巴士服务完全可以满足运营商在载客能力和运送速度上的要求。一些城市的公共巴士数量不是太少而是太多，且使用率不高，因为线路重复而到处可见公共巴士进站时排起长队，相互影响并堵塞道路。从我的研究观点来讲，公共交通优先可以把公共巴士放在第一位置(PuttingBusesFirst)，因为公共巴士在中国城市公共交通系统中所完成的客流量占80%以上份额。公共交通优先给予公共巴士优先通行的通道和信号，就能有效地减少道路交通拥堵和环境污染。在人口密集的市中心和客运走廊上引入巴士快速交通系统，对现有巴士线网整合(合并重复的线路)就可以减轻城市干道上的交通流过度饱和，提高公共巴士的运营速度，同一辆巴士就可以运送2倍以上的客流量，而公共巴士服务无需政府的直接资助就能有效地运营。记者：既然公共交通优先这么好，但为什么在现实中实施起来却困难重重呢？王健：研究公共交通优先政策需要了解它的背景及其精神，实施公共交通优先的成效将取决于法规、财政、管理机构和管理制度方面的可操作性和执行的效果，国内外已有许多的经验和教训可以借鉴。虽然公共交通优先政策已被各级政府所重视，而在法规上还没有相应的条文来支持；虽然政府在增加公共交通的财政补贴，由于机制的问题并没有产生预期的效果；虽然政府设立专门的公共交通管理机构，却没有统一协调好各种公共交通方式；虽然政府制定了一些管理规章和制度，却没能累积成功的经验；这些环节的缺失造成公共交通优先政策的执行效率大打折扣，这些都造成公共交通优先难以实施。记者：为推动人们选乘公共交通，北京采取了持卡打折优惠的廉价公交方式，请问这是实施公共交通优先的有效措施吗？王健：政府将公共交通票价控制在低于成本的水平，运营商只有依靠财政补贴才能维持公共交通系统的运营。北京实施的廉价公交是在特定历史环境下采取的行政措施(市政府2008年补贴国营公共交通公司40多亿元人民币)，它提高了公共汽车的利用率(日均客运量增长200多万人次)，对缓解道路交通拥堵也有一定的效果，但北京市政府能否长期提供如此巨大的财政补贴还是一个问号（2009财