05公共危机管理

公共管理学21世纪通识教育系列教材张康之第五章公共危机管理公共管理学21世纪通识教育系列教材2公共危机的概念公共危机管理的基本特征公共危机管理的原则公共危机管理的过程公共危机管理机制重点问题公共管理学21世纪通识教育系列教材3一、危机管理成为公共管理的一个重要课题二、公共危机与突发事件三、公共危机管理及其原则第一节公共危机与公共危机管理公共管理学21世纪通识教育系列教材4“危机”事件是“风险社会”中的必然产物。20世纪80年代，德国社会学家乌尔里希•贝克提出了“风险社会”理论。后来，英国社会学家安东尼•吉登斯又丰富和完善了这一理论。贝克所讲的风险社会后工业化过程中的一种社会现象，即各种自然与人为的事故与灾难频繁发生，自然灾害、核事故、传染病、恐怖主义袭击等。公共危机管理所提供的产品是公共安全，具有效用的不可分割性和受益的非排他性。在一切公共产品中，公共危机管理是最能体现出其公共性的一项管理活动。一、危机管理成为公共管理的一个重要课题公共管理学21世纪通识教育系列教材5风险的人为性风险的扩散性与影响的全球性风险的不可预知性风险的平等新特征社会风险的新特征公共管理学21世纪通识教育系列教材6危机具有三个基本的构成要件，即“威胁”（threat）、“不确定性”(uncertainty)和“紧急性”(urgency)。危机对人们的生命、健康与财产安全构成了严重的威胁，其演进路线与发展方向具有不确定性，需要管理者在巨大的时间、心理压力下迅速地做出决策，有效地加以应对。在全球化的背景下，危机具有很强的扩散性。企业危机、公共危机、国际危机三者之间有时界限模糊，甚至可以相互转化。例如，吉化双苯厂发生爆炸事件。二、公共危机与突发事件公共管理学21世纪通识教育系列教材7一般说来，“事件”指“历史上或社会上发生的不平常的大事情”。“突发”二字意味着时间上的紧迫性和后果的严重性。2007年我国颁布、实施的《中华人民共和国突发事件应对法》是这样界定突发事件的：“指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”我们所说的突发事件近似于国外所说的“紧急事件”（emergency）。往往是可能诱发危机的“事情”，是一个“点”；而危机则指某个系统所处的情景或状态。在实践中，我们往往会以危机中的典型突发事件指称危机。因此，“公共危机管理”与“突发事件应急管理”基本上是一个概念的两种表述方式。“危机”与“突发事件”之间是什么关系？公共管理学21世纪通识教育系列教材8事故灾难自然灾害社会安全事件公共卫生事件分类突发性和紧迫性；不确定性；危害的易扩散性。公共危机基本特征按照发生原因、机理、过程、性质和危害对象不同公共管理学21世纪通识教育系列教材9公共危机可以依据性质、社会危害程度、影响范围等因素而被划分为不同的等级。在我国，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件一般被分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。社会安全事件是不分级的。这是因为社会安全事件的演进呈现出非线性的特点，表现出明显的“蝴蝶效应”。公共管理学21世纪通识教育系列教材10级别颜色响应主体特别重大（一级）红色国务院重大（二级）橙色省政府较大（三级）黄色地级市政府一般（四级）绿色县政府三、公共危机管理及其原则公共危机的分级与责任主体公共管理学21世纪通识教育系列教材11公共危机管理应遵循的原则：–（1）预防为主，防救结合。–（2）以人为本，生命第一。–（3）依靠科学，快速反应。–（4）社会动员，全民参与。–（5）军民结合，平战结合。–（6）安全效益与经济效益兼顾。–（7）信息公开，引导舆论。公共管理学21世纪通识教育系列教材12一、公共危机的预防二、公共危机管理中的准备三、公共危机的响应四、公共危机后的恢复第二节公共危机管理过程公共管理学21世纪通识教育系列教材13公共危机管理的过程包括四个阶段：准备响应减缓或预防恢复公共管理学21世纪通识教育系列教材14所谓的“减缓”或“预防”，是指减少影响人类生命、财产的自然或人为风险，包括实施建筑标准、推行灾害保险、管理土地的使用、颁布安全法规等措施，减少公共危机发生的可能性或限制公共危机的影响范围或程度。预防是公共危机管理的基石。公共危机的预防主要包括以下三个方面的内容：第一，加强预测预警。（1）危险源排查。（2）危险源监测。（3）风险评估。第二，降低社会的脆弱性。在乡村中，脆弱性相对较强，主要是因为农村经济、社会发展滞后，社会公众的防灾、减灾意识薄弱，建筑、设施的抗灾毁能力低。第三，提高社会的恢复力。一、公共危机的预防公共管理学21世纪通识教育系列教材15公共危机管理中的“准备”是指发展应对各种公共危机的能力，如制订应急预案、建立预警系统、成立危机管理指挥中心、进行灾害救援培训与演练等。公共危机的准备主要包括以下四个方面：第一，应急救援队伍的建设。第二，应急预案的编制。第三，应急保障体系建设。第四，加强公共安全教育。二、公共危机管理中的准备公共管理学21世纪通识教育系列教材16所谓的“响应”，是指采取行动以挽救生命、减少损失，如激活应急预案、启动应急系统、提供应急医疗援助、组织疏散与搜救等。一般认为，公共危机响应开始于危机发生时，其活动主要包括：确保受公共危机影响区域的安全；对受公共危机影响威胁的地区进行疏散；对危机现场进行搜索和救援；对伤者提供应急医疗救助；为被疏散者及其他社会公众提供应急避难场所。在危机响应阶段，我们必须同时兼顾三个目标：最大限度地保障社会公众的生命、健康安全；最大限度地减轻危机所造成的财产、经济损失；严防次生灾害的发生。三、公共危机的响应公共管理学21世纪通识教育系列教材17公共危机响应遵循的原则是：（1）以人为本，减轻危害。（2）统一领导，分级负责。（3）社会动员，协调联动。（4）属地先期处置。（5）依靠科学，专业处置。（6）鼓励创新，迅速高效。公共危机响应程序包括十个重要环节：（1）接警与初步研判。（2）先期处置。（3）启动应急预案。（4）现场指挥与协调。（5）抢险救援。（6）扩大应急。（7）信息沟通。（8）临时恢复。（9）应急救援行动结束。（10）调查评估。公共管理学21世纪通识教育系列教材18所谓的“恢复”，是指按照最低运行标准将重要生活支持系统复原的短期行为，也指推动社会生活恢复常态的长期活动，如清理废墟、控制污染、提供灾害失业救助、提供临时住房等。恢复的近期目标是：恢复灾区的基础设施。基本的基础设施包括供水、污水、电力、燃料、电信和运输系统。最终目标是：使危机影响区域的生活质量恢复到灾前的同一水平。四、公共危机后的恢复公共管理学21世纪通识教育系列教材19恢复主要包括四个方面的活动弥合或弥补社会、情感、经济和物理的创伤与损失减少未来社会所面临风险最大限度地限制灾害结果的升级抓住机遇，进行调整，满足人们对社会、经济、自然和环境的需要恢复活动公共管理学21世纪通识教育系列教材20减轻公共危机造成的环境影响消除公共危机的社会影响消除公共危机的心理影响降低公共危机的经济影响恢复的内容公共管理学21世纪通识教育系列教材21公共危机后的恢复的过程大致要经过五个阶段：（1）准备阶段。建立危机恢复重建领导小组，主要负责对受灾地区的状况进行全面的评估，并做出损失评估报告。（2）计划阶段。恢复重建领导小组根据第一阶段损失评估情况，制订具有针对性的恢复重建计划，并向执行部门和社会公众公布。（3）实施阶段。为恢复重建动员、准备、整合各种资源；实施恢复重建计划。（4）验收阶段。对恢复重建工作进行验收与评估。（5）反思阶段。站在应急管理整体的高度，对恢复重建工作进行反思，并经验及教训纳入未来防灾、减灾的规划中。积极的恢复重建应当体现出未雨绸缪的思想。四、公共危机后的恢复公共管理学21世纪通识教育系列教材22一、公共危机管理中的前置机制二、公共危机管理中的应对机制三、公共危机处置的延展机制第三节公共危机管理机制公共管理学21世纪通识教育系列教材23公共危机管理的机制是指人们为及时、有效地预防和处置公共危机而建立起来的带有强制性的工作制度、规则与程序。公共危机管理的机制主要包括：预测预警机制，信息报送机制，决策机制，信息发布机制，社会动员机制，恢复重建机制和调查评估机制。依据它们在公共危机管理过程中的时间先后，可以将其归纳为公共危机管理的前置机制、处置机制和延展机制公共危机管理机制公共管理学21世纪通识教育系列教材24公共危机管理的前置机制主要由两部分组成：（1）预测预警机制（2）信息报送机制一、公共危机管理中的前置机制公共管理学21世纪通识教育系列教材25预测预警机制的主要功能在于：预测可能发生的公共危机及其危害程度，督促社会公众做好应急准备，启动应急响应，最大限度地降低危机所导致的损失，为有效地应对危机赢得宝贵的时间。构建预测预警机制，应较好地体现三个原则：准确性全面性及时性预测预警机制公共管理学21世纪通识教育系列教材26及时、准确、全面的信息报送，有利于把握公共危机的态势，进而适当地投放人力、物力、财力和有效地进行决策。信息报送不仅是公共危机管理中的一项前置机制，而且是贯穿于整个公共危机管理的全过程中的，在公共危机处置的过程中，信息报送同样是公共危机处置的决策以及其他行动的基础。对于政府及相关部门而言，公共危机信息报送可通过政务专网应急平台信息报告系统、电话、传真、报送文件等形式进行。信息报送过程可以分为初次报送、阶段报送和总结报送三个阶段。当危机发生，我们要进行初报；如果危机演化、产生次生和衍生灾害或危机处置取得新的进展，要及时地续报；处置结束后，要进行终报。信息报送机制公共管理学21世纪通识教育系列教材27新闻媒体由于具有议程设置作用，有时也可以发挥信息报送的功能。危机管理部门可从新闻媒体的报道中获取有关被恶意瞒报的危机信息，对其中所反映的重要情况及时核实，并采取相应的应对及处置措施。基层社会单元可以结合实际情况，积极探索在企业、社区、农村、学校等基层单位建立专职或兼职信息报告员制度。在信息报送中，社会公众的参与是必不可少的。政府可结合实际情况，通过统一公开的危机举报电话、短信平台、电子信箱等有效途径，接受社会公众有危机信息的报告，并经核实后进一步报送给有关部门。信息报送机制公共管理学21世纪通识教育系列教材28在公共危机已经出现的时候，直接在应对公共危机的过程中发挥作用的机制主要有决策机制、处置机制、信息发布机制、社会动员机制四个方面，把它们看作为公共危机管理中的处置机制只是一个相对的划分，是表明这四个方面的机制在危机处置中所发挥的作用尤其明显。严格说来，在整个公共危机管理的过程中，都可以看到这四个方面的机制所发挥的作用。二、公共危机管理中的应对机制公共管理学21世纪通识教育系列教材29公共危机管理决策机制的重心体现在对决策者的能力和素质的要求上，作为一种机制，主要在于选拔具有相应能力和素质的决策者，并为危机决策行为提供相应的制度保障。危机决策者应当具有特殊的素质：–其一，需要具有决断与创新能力。–其二，需要前瞻性的推断能力。–其三，灵活应变能力。决策机制公共管理学21世纪通识教育系列教材30公共危机的处置机制主要由七项措施所构成，它们是：–其一，救助性措施。–其二，控制性措施。–其三，保障性措施。–其四，预防性措施。–其五，动员性措施。–其六，稳定性措施。–其七，协调性措施。处置机制公共管理学21世纪通识教育系列教材31危机的信息发布是由法定的行政机关依照法定程序将其在行使危机管理职能的过程中所获得或拥有的危机信息向社会公众公开的活动。信息发布是保障公民知情权的需要，还是对政府权力行使进行民主监督的需要，也是提高预防与处置危机效率的需要。在信息发布中，必须遵循的基本原则包括：（1）统一性原则。（2）真实性原则。（3）及时性原则。（4）连续性原则。（5）公众导向原则。信息发布机制公共管理学21世纪通识教育系列教材32危