大调解工作机制

1建立完善社会矛盾纠纷大调解工作机制为构建和谐稳定平安南开提供坚实保障南开区司法局党组书记、局长于冠波调解是具有中国特色的社会矛盾化解机制的重要组成部分，它是以非强制性和非对抗的方式化解社会矛盾主要方法。当前，社会正处于转型期和社会矛盾高发期，社会矛盾纠纷呈现高发性和复杂性的特征，并逐渐成为影响社会稳定的重要隐患。构建矛盾纠纷大调解机制，可以从源头上减少和预防各种不稳定因素的发生，是新时期化解人民内部矛盾，维护社会稳定的有效形式，也是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的具体体现。为减少人民内部矛盾纠纷，全国各地都对大调解工作机制进行了有益探索。但由于没有前车可鉴，大调解机制的某些概念和相关理论一直处于探讨和争论之中，而各地实践也是五花八门，各行其是，仍存在不少问题。因此，如何建立并完善大调解机制，更好地发挥大调解的社会综合治理功能以及维护社会稳定作用，确保和谐稳定平安南开建设的长效发展和社会的长治久安，是亟需我们深入探讨的一个重大课题。一、“大调解”的概念一般认为，大调解是指在党委、政府的统一领导下，由党政综合治理部门牵头协调，各行政部门、司法部门和自治组织相互配合、共同参与，对社会矛盾进行协调处理的方式。其目的是将民间调解、行政调解、司法调解等其他各种调解资源整合在一起，既充分发挥人民调解的优势，又注重吸收行政调解和司法调解的特长，及时、有效地预防和化解社会矛盾纠纷，节约纠纷解决的社会成本，维持社会的和谐稳定。2人民调解、行政调解、司法调解在制度设置上是相互联系、互为补充、协调一致的关系。其中，人民调解是在人民调解委员会主持下，依据法律、政策和社会主义道德，对民间纠纷进行归劝和疏导，促使当事人互谅互让、解决纠纷的群众自治活动。人民调解被誉为政法工作的第一道防线，其特点在于“民间性、自治性”，此为人民调解区分其他调解的根本特征，也是其生命力所在。人民调解的权威来自于群众对法律和道德的尊重，来自于公平、公正、公信，不靠国家的强制力。开展人民调解工作必须遵循依法调解、平等自愿、不妨碍当事人诉讼权利的三条原则，人民调解委员会这种非公权力的居间调解，双方当事人达成的调解协议，具有合同性质的法律效力。行政调解是在国家行政机关的主持下，在其行使的行政管理职权范围内，以国家的法律法规为依据，以当事人自愿为基础，通过对争议双方的说服劝导，使当事人互谅互让、平等协商，达成和解协议的活动。行政调解体现的是“权威性、公信力”的特点，由于其以政府部门为依托，较易为纠纷当事人信服。因此，由政府出面调解的纠纷大都能顺利解决。但是，行政调解属于行政行为，其达成的调解协议、作出的处理决定并不具有法律强制效力，行政调解处理权的实现最终要依靠人民法院的认定、执行。并且，由于一些行政调解的性质、地位、职责、权限尚无法律界定，行政调解的作用一直没有得到长足发挥，其工作基础与实践经验相对薄弱。司法调解又称法院调解、诉讼调解，是指在人民法院审判组织的主持下，双方当事人就权益争议平等协商，达成协议，解决纠纷的诉讼活动。司法调解体现的是“国家强力保障、不告不理”3的特征，分为庭前调解与诉讼调解。庭前调解的性质与行政调解一样，诉讼调解因司法权的参与，其形成的调解协议作为法院结案的一种方式，具有法定效力。司法调解制度的设置，是国家强力保障公民私法自治权利的体现，对节约司法资源、构建和谐社会具有重要意义。人民调解、行政调解、司法调解三种调解的性质、范围、效力虽各有不同，但都是通过规劝疏导、说服教育等方式达到化解矛盾纠纷的目的。然而，单一的调处模式和手段很难适应新形势下化解矛盾纠纷的需要，通过“大调解”机制的运转，可以有效调动司法力量、行政力量以及各种社会资源，各负其责、各尽其能、互相配合、协同作战，形成多方面、多层次、多角度、立体化的矛盾纠纷化解处理格局，有效化解更深层次的社会矛盾，从而实现真正意义上的大调解保障大稳定，大稳定促进大发展。二、建立大调解机制是建设“和谐平安南开”有效而重要的途径新形势下，随着社会结构剧烈变动，利益格局深刻调整，要维护社会稳定，建设和谐稳定平安南开，构建“大调解”工作体系已成当务之急，主要理由表现在以下几个方面：（一）建立大调解机制是顺应党和国家要求的有力举措。2005年，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上讲话提出：“要进一步完善处理人民内部矛盾的方式方法，完善信访工作机制，建立健全社会矛盾纠纷调处机制，把人民调解、司法调解、行政调解结合起来，依法及时合理处理群众反映的问题”。党的十六届六中全会做出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出，“完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权4益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。”这是我国以党的文件对“大调解”格局的形式、方法和目的进行的阐述。党的十七大报告中指出，“最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”。中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康在2009年4月中央社会治安综合治理委员会全体会议上强调，“要加强矛盾纠纷排查化解工作，构建人民调解、行政调解、司法调解紧密衔接和多种方法、多种力量联调联动的大调解工作格局，努力把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”；在2009年12月18日召开的全国政法工作电视电话会议上，又强调“要深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，推动政法工作全面发展进步，确保国家安全和社会和谐稳定，为经济社会又好又快发展提供更加有力的法治保障”。以上这些重要指示立足和谐建设，以人为本，顺应了当今多元化、多途径解决民事纠纷的世界潮流。因此，当前积极构建以人民调解为基础，行政调解为主导，司法调解为保证“三位一体”的大调解机制，实现三种调解手段的有效衔接，使其联通互动、优势互补、协调一致，形成规范、长效的工作机制，是摆在各级党委政府面前的一项重要而紧迫的任务。（二）建立大调解机制是解决当前社会矛盾纠纷形势的切实需要。目前，改革改制、征地拆迁、环境污染、劳资纠纷、贫富悬殊等矛盾日益突出，单一的人民调解委员会已无法胜任时代的要求；行政调解因其调解对象的局限性、效力的非强制性，发挥的作用较为有限；司法调解因纠纷解决成本、管辖范围等原因，5致使大量的民间纠纷处于法院的管辖之外。同时，近年来随着区域经济的发展和改革的深入，各种矛盾突出、多发、复杂，各种新的不稳定因素逐渐增多，与此同时，我们的社会体制难以在社会分化的过程中迅速健全，不足以及时有效保护广大人民群众尤其是弱势群体的合法利益，从而导致当前社会矛盾纠纷的数量急剧上升，大量的上访、群访事件层出不穷。因此，有效整合三大调解，强化各相关部门调解职能并优化社会调解资源，改变过去纠纷调解单兵作战、各自为政的调处格局，使之优势互补、形成合力，这样既符合科学发展，又能实现调解工作的“以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”的效果，同时还可以凸显政府部门依法行政、司法部门依法救济的重要性，体现了构建和谐社会的时代精神和要求，对于构建“和谐平安南开”有着迫切的意义。（三）建立大调解机制是实现与诉讼功能相互补充的重要手段。从多元化的纠纷解决机制角度来审视，诉讼外调解与诉讼调解最大的共同点在于均是由中立的第三者介入解决纠纷，根本目的都是保障社会秩序的良性运转，前者是纠纷解决的“第一道防线”，而后者是纠纷解决的“最后一道防线”，二者存在着很强的互补性。首先，诉讼调解，由具有专业知识的法官主持，遵循规范的调解程序，具有比较高的权威性，利于纠纷的彻底解决。但是诉讼调解容易混淆调解与判决的界限，影响法官作为审判者的公正性、权威性，同时碍于法律的限制，其效率往往不尽如人意。相对而言，诉讼外调解虽然存在随意性较大、缺少公正性、权威性、强制性等弊端，但其调解手段多样、形式灵活、依据广泛，可以很好的弥补诉讼调解的不足。（四）建立大调解机制是落实亲民、为民举措的有效形式。胡锦涛指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法6治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”现代民主政治就是要让老百姓宣泄情绪有合法渠道，只有让老百姓“有出气的地方，说理的地方，解决问题的地方”，才能营造出政通人和的良好和谐的环境。构筑矛盾纠纷大调解机制，顺应了这一时代特点。人民群众通过调处中心这一社情民意的“中转站”，把自己的困难和问题，及时反映给党委政府，党委政府通过各类矛盾纠纷的综合调处，及时解决人民群众的切身问题。通过大调解这一矛盾纠纷的综合治理手段，使得一件件矛盾得到化解，一件件信访得到落实，干群之间关系得到了真诚沟通，感情得到加深，彼此增加信任，便于更好地维护社会和谐稳定的大局。（五）在南开区建立大调解机制是切实可行的。首先，大调解机制在南开区已雏形初现、成效初显。目前，全区共有人民调解员和信息员7963名，各类人民调解委员会190个，在全区范围内建立了以区人民调解委员会为龙头，以街道调委会为核心，以社区调委会为骨干，以调解小组和信息员为触角，以区域性、行业性调委会为辐射的四级人民调解组织网络。建立了人民调解与司法调解的联合调解机制，区司法局与区人民法院成立了“南开区诉前联合调解中心”，做到了调解的案件即时清结率高、自动履行率高、申请执行率低、上访率低。区司法局与公安南开分局初步建立了警民联调机制。成立了南开区物业纠纷调解委员会，成功调解物业纠纷161件，切实将物业管理矛盾化解在基层，促进了社区的和谐稳定。其次，大调解机制在我国已有成功的典型，当中有很多成功经验可供我们借鉴。这些地区设立社会矛盾纠纷调处中心，实行对矛盾纠纷统一受理、集中梳理、归口管理、分级办理、限期处7理等机制，将人民调解、行政调解、司法调解融为一体，成效显著。如江苏省南通市早在2002年便设立“大调解中心”。通过该中心的有效运作，使该市三分之二的乡镇实现无“民转刑”案件、无群体性事件，无越级上访的“三无”目标。另外，四川省树立了“调解就是执法，调解就是服务，调解就是管理”的新理念，全省各级各部门分别成立了党委、政府和部门主要负责人任组长的“大调解”领导小组，并将“大调解”工作作为各级党政的“一把手”工程，纳入党政目标管理，记入领导干部政绩档案，真正把开展调解工作的过程，作为体察民情、维护民利、促进民生、推进民和的有效途径，把社会管理和服务延伸到群众“家门口”。三、建立完善我区大调解工作机制的思路及对策虽然南开区在大调解工作方面已经迈出了步伐，但就目前来说，各种调解方式仍然缺乏有机的协调整合，没有形成真正意义上的“大调解机制”，尚未达到司法调解、行政调解和人民调解三种彼此联系且又不尽相同的调解方式相互联结和相互渗透，形成一个有机的整体，从而发挥出最大功能的效果。存在的主要问题包括：行政调解方式内部的协调配合还基本处于各自为政的状况，人民调解方式内部的协调配合还存在着关系不够明晰的问题，尚缺乏一个位于司法调解、行政调解和人民调解三者之上的常设部门进行相互间的衔接配合，未有一套常态化的工作程序解决矛盾纠纷尤其是复杂的矛盾纠纷。因此，需要建立以深化稳定和谐建设为切入点，以大调解作为联合调处解决矛盾纠纷的平台，以党委统一领导、司法综治协调、行政配套联动、社会广泛参与为原则，真正建立起并完善我区大调解工作机制，结合南开区实际逐步推进，共同实现“把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”的目标。8（一）在组织建设上，进一步创新体制，构建调解资源大联合大集中的网络格局组织网络建设情况直接影响到“大调解”机制建设情况的反馈、信息的收集和工作的规范化建设。建议坚持“以党委政府统一领导、以司法、行政为主体、各类资源有机整合”的组织模式，形成较为完善的网络体系。1、建立三级社会矛盾纠纷调处服务中心。在区一级建立由党政领导挂帅、政法综治牵头、司法部门主办、其他部门为成员的社会矛盾纠纷排查调