资源枯竭老煤矿该走向何方？

2014年，在煤炭市场需求不旺、产能建设超前、进口规模依然较大等多重因素影响下，煤炭市场供大于求矛盾突出，库存增加，价格下滑，效益下降，企业经营压力加大。据统计，去年前11个月，全国共有8个省份煤炭产业整体亏损，企业亏损面在70%以上。而资源禀赋不好、负担沉重的中东部老煤炭企业亏损面超过90%。全国人大代表、淮北矿业集团董事长王明胜认为，2015年，煤炭企业的亏损面将持续扩大，一些深层次的矛盾和问题将逐步显现。尤其是中东部地区的老煤炭企业，一大批矿龄超过40年、用人超过4000人、产量低于200万吨的老矿和一批资源枯竭的矿井可能被迫退出市场。但是，由于国有煤矿退出机制和相关政策缺失或不完善，煤矿有序退出难的问题依然突出。这些矿井占用大量资源，却无助于经济增长，成为煤炭企业转型发展制肘。他建议，在扎实推进煤炭行业脱困政策措施贯彻落实的同时，尽快研究出台我国中东部国有老煤炭企业的退出机制，重新启动资源枯竭矿山政策性关闭破产工作，支持资源枯竭、灾害严重、开采难度大、成本高、经济效益差且扭亏无望的国有煤矿有序退出。王明胜称，重启资源枯竭矿山政策性关闭破产，是加快煤炭产业结构调整，促进煤炭行业脱困的迫切要求；是妥善安置煤矿职工，维护社会稳定的现实需要；是老煤企发展接续产业、实现持续发展的重要保障。受宏观经济换挡减速、煤炭行业产能过剩、进口煤持续冲击，以及国家节能减排力度加大等多种因素叠加影响，自2012年下半年以来，煤炭行业告别黄金十年的辉煌，进入低谷运行、深度调整的新常态，煤炭企业面临前所未有的严峻挑战，尤其是我国中东部地区老煤炭企业，面临的生存和发展压力更大。全国人大代表、淮北矿业集团董事长王明胜预测，2015年，煤炭企业的亏损面将持续扩大。他建议，对我国中东部老煤炭企业重启政策性关闭破产。何谓政策性关闭破产政策性关闭破产是指在适用破产相关法律法规的前提下，国家对列入全国企业兼并破产计划项目的国有企业，在破产财产认定、财产处置优先权、破产债权处置等方面给予特别政策支持的一种破产形式。王明胜表示，对长期资不抵债、亏损严重、扭亏无望的大中型国有企业，以及资源枯竭型矿山实施政策性关闭破产，是党中央、国务院推进国有企业改革调整和优化国有经济结构的一项重要措施，也是国家加快煤炭产业结构调整步伐，解决煤炭企业经营困难，保护关闭破产矿山企业职工利益的一项重大战略举措。据了解，从1994年10月开始试点，到2010年全面终结，经过16年的艰苦努力，政策性关闭破产取得了显著成效，使一大批长期资不抵债、亏损严重、扭亏无望的国有大中型企业，以及资源枯竭的煤炭、有色金属矿山和军工企业平稳退出了市场。据不完全统计，从1994年至2007年底，全国共实施政策性关闭破产的国有企业4936户，核销金融债务3872亿元，安置关闭破产企业职工949万人。其中，中央下放地方的煤炭、有色金属和军工企业政策性关闭破产1234户，中央财政累计拨付补助资金1605亿元，安置职工403万人。王明胜说，通过实施政策性关闭破产，有力地推动了国有经济结构战略性调整，提升了国有经济整体素质和竞争力。煤企四大共性问题王明胜列举了当前我国中东部老煤炭企业存在的四大共性问题：煤炭价格大幅下降，企业亏损面不断扩大。据统计，2014年环渤海动力煤价格、炼焦煤价格同比下降分别达12%、20%以上；2014年前11个月，全国规模以上煤炭企业利润11045亿元，同比下降444%，与2012年同期相比下降642%；煤炭企业亏损额683亿元，同比增长616%；企业亏损面达70%以上，有8个省区煤炭全行业亏损。在煤炭行业效益大幅下滑的情况下，企业间效益分布更加不均衡，利润向资源条件好的地区和大企业集中，神华集团前11个月实现利润601亿元，占全国规模以上煤炭企业利润的544%，而资源禀赋不好、负担沉重的中东部老煤炭企业亏损面超过90%，安徽省四大煤炭企业已连续两年全面亏损。货款回笼十分困难，企业资金链异常紧张。受煤炭市场持续低迷影响，煤难卖、款难回的问题尤为突出。据中煤协统计，2014年11月末，全国规模以上煤炭企业应收账款3872亿元，同比增长128%；多数企业回款中承兑汇票占比超过50%，炼焦煤企业承兑汇票占比近70%，致使企业资金链异常紧张，部分煤炭企业资金链处于崩溃边缘。以淮北矿业为例，2014年末全公司应收煤款余额近10亿元，现汇比例仅为33%，企业资金极为短缺，为维持生产经营和项目建设的需要，全年净增融资50多亿元。减薪欠薪问题突出，安全稳定压力明显加大。为维持企业的正常运转，相当多的煤矿已被迫停产或半停产。据统计，2014年全国产量同比减少25%，是自2000年以来的首次下降。在严峻的煤炭市场形势下，煤炭企业除“限产”外，纷纷减薪“过冬”。据媒体报道，仅2014年前10个月，就有70%的煤炭企业减发工资，30%的煤炭企业欠发工资，20%的煤炭企业工资下降幅度超过10%。由此造成职工队伍不稳，特别是以农协工为主的煤炭采掘一线，由于劳动强度大、生产环境差、工资待遇大幅下滑，熟练工人大批流失，严重影响煤矿安全生产和正常经营。同时，由于资金极度紧张，有些煤炭企业安全投入难以到位，对矿井安全生产构成潜在威胁。煤炭企业负担沉重，转型发展极为艰难。一是税费负担重。据不完全统计，目前我国涉煤税费不少于100项，煤炭企业平均税费负担水平在35%左右。特别是煤炭增值税长期高于全国工业产品平均税率4倍左右；煤炭资源税从价计征改革，使中东部地区老煤炭企业税负增加20%以上。据中国煤炭经济研究院调研，目前煤炭企业税收增速比全部工业平均利润高出3个百分点左右，这对煤炭产业持续健康发展十分不利。二是办社会负担重。特别是老煤炭企业仍然承担着巨大的办社会负担，分离办社会职能进展缓慢，同时原政策性破产矿井的后续问题还没有解决，严重制约了企业公平参与市场竞争与转型发展。以淮北矿业为例，目前仍有8对破产矿井社会职能单位没有移交地方，中央财政补助专项资金已用完，每年费用支出超过25亿元，由企业以生产经营资金垫付。煤企四大个性问题王明胜说，在与全国煤炭企业共同面临以上四大问题的同时，我国中东部地区老国有煤炭企业还存在以下个性问题。资源条件差。中东部老矿区大多经过半个世纪以上的开采，煤炭资源逐步萎缩和枯竭，特别是在计划经济时期建设的国有重点煤矿，多数已进入衰老期，剩下资源多为边角块段，地质构造异常复杂，资源开采难度大。同时，由于城镇化发展与资源开发的矛盾突出，中东部煤炭大省未来开采时间比规划期缩短一半，山东、河南、安徽等城镇化建设压覆的煤炭资源比例超过20%。安全威胁大。中东部老煤炭企业地质条件普遍较为复杂，井型小、数量多、自然灾害重，安全生产威胁大。以两淮矿区为例，水、火、瓦斯、地压、顶板、煤尘“六害”俱全，特别是淮北矿区地质条件复杂程度全国少见，现有23对生产矿井中，有13对突出矿井、9对高瓦斯矿井，半数以上矿井受水害威胁，安全管理难度极大。生产成本高。中东部老煤炭企业普遍存在人员多、包袱重、社会负担重的现象，再加上资源条件差，矿井井型小，采掘装备和技术相对落后，开采成本居高不下。据统计，中东部矿井的原煤生产成本一般在350元/吨～400元/吨以上，是西部榆林、鄂尔多斯等地区煤炭生产成本的3倍以上。稳定压力大。目前，中东部老煤炭企业年产原煤200万吨的矿井用工大都在4000人～5000人，且职工队伍文化程度偏低，转移安置较为困难。煤矿关井闭坑后，面临的最大问题就是人员如何妥善安置。以淮北矿区为例，未来3年～5年将有6对矿井关井闭坑，18万人需要转移安置，一旦新项目建设跟不上，企业将面临着巨大的稳定压力。重启政策性关闭破产的意义“这次煤炭市场调整的速度、幅度和深度历史罕见，比1998年煤价缓慢下行和2008年的金融危机更为严重。”王明胜称，未来3年～5年，煤炭市场低谷徘徊、价格低位运行将是主流趋势。王明胜表示，特别是在经历连续两年下行之后，煤炭企业的经营压力将进一步加大，企业亏损面将不断扩大，一些深层次的矛盾和问题将逐步显现。尤其是中东部地区的老煤炭企业，一大批矿龄超过40年、用人超过4000人、产量低于200万吨的老矿和一批资源枯竭的矿井，可能将被迫退出市场。但是，由于国有煤矿退出机制和相关政策缺失或不完善，煤矿有序退出难的问题依然突出，这些矿井占用大量资源，却无助于经济增长，成为煤炭企业转型发展掣肘。“解决这些问题，亟须国家重启资源枯竭矿山政策性关闭破产。”王明胜列举了如下理由：——重启资源枯竭矿山政策性关闭破产，是加快煤炭产业结构调整，促进煤炭行业脱困的迫切要求。煤炭行业脱困关系到国民经济发展全局，关系到我国能源安全稳定供应，关系到矿区职工就业和社会稳定。通过实施政策性关闭破产，可以疏通国有煤矿退出的通道，使一批落后生产能力和活不起还死不了的矿井有序退出市场，不仅有助于缓解国内煤炭产能过剩问题，而且有利于煤炭企业甩掉历史包袱，从源头上消灭亏损，对推动煤炭行业扭亏脱困具有十分重要的意义。——重启资源枯竭矿山政策性关闭破产，是妥善安置煤矿职工，维护社会稳定的现实需要。政策性关闭破产与市场化依法破产的最大区别在于，政策性破产时企业清产核资后的所有资产首先用于安置职工，并由中央财政给予支持。对资源枯竭矿山而言，关闭破产的最大难题就是人员的妥善安置，依托国家对资源枯竭矿井实施政策性关闭破产的扶持政策，资源枯竭矿井可以利用中央财政破产补助专项资金，妥善安置破产企业职工，有利于保持职工队伍和矿区大局的稳定。——重启资源枯竭矿山政策性关闭破产，是老煤炭企业发展接续产业、实现持续发展的重要保障。煤炭是典型的不可再生资源，煤炭资源的枯竭和采掘矿井的报废是不可抗拒的客观规律。我国中东部地区老煤炭企业大多创立于上世纪五六十年代，由于长期以来超强度开采，一大批矿井煤炭资源已经枯竭，接续产业发展成为一个亟待解决的重要课题。通过实施政策性关闭破产，可以使老煤炭企业借助中央财政补助资金支持，大力发展接续产业，培育新的经济增长点，推动衰老矿区持续、健康发展。两大具体实施建议“尽快研究出台老国有煤矿退出机制，重启资源枯竭矿山政策性关闭破产工作。”鉴于目前煤炭行业面临的严峻形势，王明胜建议，在扎实推进煤炭行业脱困政策措施贯彻落实的同时，尽快研究出台我国中东部国有老煤炭企业的退出机制，重新启动资源枯竭矿山政策性关闭破产工作，支持资源枯竭、灾害严重、开采难度大、成本高、经济效益差且扭亏无望的国有煤矿有序退出。王明胜还对上述建议给出了具体实施方案，一是由国家发改委牵头，组织开展专题调研，研究制定《资源枯竭矿山政策性关闭破产实施意见》，明确关闭破产的范围、条件、政策和程序；二是由国家财政部牵头，根据《实施意见》，认真测算中央财政破产专项补助资金额度；三是由国务院国资委牵头，研究制订关闭破产项目申报方案、审批办法和操作程序，确保关闭破产有法可依、规范操作。“加大对原政策性关闭破产矿井的资金支持力度，妥善解决历史遗留问题。”王明胜表示，相关配套政策缺位和财税政策支持力度不够，是导致原政策性关闭破产企业办社会职能移交难的关键原因。王明胜建议参照国家振兴东北老工业基地的相关政策和中央企业分离办社会职能的做法，尽快研究出台后续相关配套政策，明确移交范围对象、完成时间期限、政企责任划分、机构人员编制、后续经费来源等具体政策。同时，针对破产补助资金缺口较大的问题，设立财政补助专项资金，加大中央财政对破产企业办社会职能移交的资金支持力度，彻底解决原关闭破产企业办社会职能移交的遗留问题。