合作政府：后新公共管理时代英国政府改革模式探析

合作政府：后新公共管理时代英国政府改革模式探析一、合作政府的概念梳理席卷全球的新公共管理运动已经有20多年之久，作为发源地之一的英国在1997年工党上台执政后又开始了新一轮的政府改革。这一改革趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁-撒克逊国家非常明显，而且在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。[1]“Joined-UpGovernment”(简写为JUG)是布莱尔政府改革的一个核心词汇，国内学者普遍将其翻译为“合作政府”，本文也采用这一翻译，因为翻译为“联合政府”容易产生两方面的误解：首先它容易使人联想到两党或者多党的联合执政而组建的联合政府，其次它容易使人误解为仅仅是组织上的联合。事实上JUG并不仅仅意味着政府组织间的联合，更为主要的是一种合作，这种合作包括政府不同组织间的合作，也包括政府、市场与社会的合作。合作政府这一词汇是由英国首相布莱尔在1997年创建社会排斥小组时第一次使用，很快成为英国政府的一个重要理念。[2]它影响到组织结构、预算安排、政府目标的设定以及地方政府部门的日常工作。那什么是合作政府呢?英国国家审计办公室2001年提交的一个报告中明确指出，合作政府是指将一些公共的、私人以及自愿组织联合起来，实现跨越组织边界进行工作以达到一个共同的目标。[3]TomLing认为合作政府是用来描述为了追求政府日常工作目标而将不同的组织进行调整并结成一个整体的各种行为的总称。[4]在他看来，合作政府更多的是表现在不同的政府部门尽管由于功能不同，但却在努力寻求协调一致。因此他更多的是将合作政府看作是一种合作行为，而不仅仅是联合在一起的组织。意大利学者AndreaDiMaio则是从构建合作政府的不同途径来定义的，他认为合作政府首先是在政府内部层的合作，如在社会安全与国家税收部门之间的，或者是在国家税收部门与海关之间的合作;其次合作政府是发生在跨越不同层级的合作，如有着类似事务责任的不同层级政府(中央与地方)间的合作;再次合作政府是跨越办事程序层级的一种合作，如为了增强它们对有关事情的回应能力以及洞察事务变化能力，在操作、管理以及领导层之间加强合作;最后是在公私部门间的合作。[5]因此合作政府既是组织机构的联合，也是组织运行机制的联合。ChristopberPollit在分析了英国政府白皮书《政府现代化》以及《连接起来：白厅对跨领域的政策与服务的管理》后总结出合作政府的概念。合作政府是用来描述渴望获得垂直与水平的协调一致思想与行动的短语。通过这种协作可以达到以下几个目的：首先是可以减少政策之间互相拆台的情形，其次是可以更好地利用短缺资源，再次是通过将某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起可能会产生合作，最后是它可能能够向公民提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务。[6]从上面的定义可以看出他是从合作政府的功能来定义的，这与前几位学者的定义不同，他们都是从建立合作政府的途径来理解的。提出整体型治理理论的英国学者Perri6从比较的途径来定义合作政府。Perri6主张21世纪的政府应该是整体型政府、预防性政府、改变文化的政府及结果取向的政府。整体型治理是指在管理理念上强调中央地方结合以及公私合伙，以整体型组织模式，重点在于解决人们生活问题，采取网络式组织模式，在具体的管理中注重授权与结果，从而实现政府管理与公众价值、科技以及资源的高度整合。英国的合作政府只是整体型治理的一个初级阶段，它更多的是强调联合，而整体型治理则是在各种手段与目标之间的关系上考虑更多。合作政府是英国布莱尔政府改革的关键词语，它是在第三条道路思想指引下，超越传统的官僚体制与新公共管理模式，寻求政府管理的第三条道路，它试图通过建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构，包括中央与地方政府、公共组织、私人组织以及志愿者团体，通过将这些机构联合起来实施整体战略，最后建成一个无缝隙的、以公民为中心的政府。作为推行第三条道路的合作政府并不是对新公共管理运动的否定，而是修正。正如布莱尔所说，“我的方法是永恒的修正主义”。[7]二、合作政府的渊源及其产生的原因英国政府一位官员私下曾说，合作政府并不是在1997年5月才有的。[8]早在邱吉尔任首相期间就已经采取建立跨部门的合作政府的措施，当时合作政府的采用主要是为了应付官僚组织的部门主义缺陷。部门主义是指政府管理过程中，政府各个部门并不关心整个政府以及公众的利益，作为一种理性经济人，它更为关心的是本部门的利益。因此它会不断扩大自己的人员以及预算，为自己寻求一个舒适的环境，归根到底就是寻求部门利益最大化。这种情况随着20世纪政府部门的不断膨胀而更为显现。在1951-1953年期间，邱吉尔在自己与各个部委之间建立了三个协调监管的管理层，从而将各个部委联合起来，防止部门主义。此后，威尔逊政府创建了一个社会政策的联合途径(theJointApproachonSocialPolicy,JASP)，并于1968年创立了一个超级部(super-department)——健康与社会安全部，以此来整合政府的社会服务提供功能。到1970年爱德华·希思上台后发表了《重构中央政府》的白皮书，将一些小部门进行合并，希望能够建立一个广泛的、具有战略性的政府部门，以此来克服部门主义。在此白皮书的指导下，他成立了两个超级部：环境部与贸易与工业部，同时建立了中央政策审查参谋机构(theCentralPolicyReviewStaff,CPRS)，这个参谋机构主要研究一些跨部门的问题，如能源问题、英国的发动机工业以及种族问题，这一做法给布莱尔很大的启示。这个参谋机构有助于将各个部门联合起来，能够确保部门新的政策和意见得到深入研究。[9]中央政策审查参谋机构一直存在于哈罗德·威尔逊、吉姆·卡拉汉以及马格丽特·撒切尔等各届政府中，最后于1983年被撤销。为了提高政府效率，撒切尔执政后成立了一些跨领域委员会，梅杰政府所推行的公民宪章是以跨部门提供公共服务为原则，在1993年和1995年政府白皮书中也强调在政策制定和服务提供中需要政府部门的水平连接。合作政府在20世纪末期重新从历史的遗迹中被翻找出来并被委以重任与这一时期英国政府的治理能力及其所面临的问题有关。英国新公共管理运动固然降低了公共服务提供的成本，提高了效率，但是在公共服务提供中大量采用私有化、外包以及竞争等手段使得政府能力空心化;与此同时，强化分权以及大量设立执行局让本来根据功能划分的组织格局更为碎片化。而疯牛病的流行让英国感受到风险社会的来临，此外英国的社会排斥、就业、犯罪等问题困扰英国政府。空心化和碎片化的政府难以应对日益严重的社会问题，所以布莱尔上台伊始就推行合作政府。三、合作政府的运行模式在以国家中心主义的、自上而下的传统模式和以市场化为核心的现代治理模式之后，布莱尔政府所推行的第三条道路事实上是对这两种路径的调和：一方面通过增强中央的规模与力量来强化对政策过程的控制，追求一种合作政府，并给执行机构一个明确的目标;另一方面通过增加多元的公共服务提供者的自治来实现现代治理的有效性。也有学者将其特征归纳为：“其一，从协商式的自由裁量权模式向对政策与资源配置的中央规定转化;其二，通过构建新的政府中心来设计和控制政策执行;其三，赢得的自治”。[10]因此有学者称这种模式为“混合政府”(HybridState)。[11]那么合作政府究竟是如何既强调国家中心主义，又用现代治理模式来提升公共服务的供给能力呢?第一，创建合作政府就是要强化核心行政部门的控制能力，采取一种自上而下的国家目标的推行，这里的核心行政部门主要是首相办公室、内阁办公室以及财政部。正如布莱尔2002年所说：“我不会为拥有一个强大的中心去道歉，特别是在将提供更好的公共服务作为一个(政府)焦点的情况之下。”[12]作为一个强大的中心首先必须要有强有力的政策控制能力。布莱尔入主唐宁街10号后立即扩充了首相办公室政策小组的人员规模，使之几乎是梅杰政府时期的两倍。在第二任期间，他将私人办公室与政策小组合并，成立政策局。这个组织主要是负责制定短期以及中期政策。1998年，绩效与创新小组在内阁办公室成立。它的目的是推进政府关注战略的、跨领域问题的能力，促进在政策发展以及政府目标提供上的创新，它是推动更好的、合作政府的一个组成部分。[13]2001年，布莱尔将绩效与创新小组、前瞻性战略小组以及管理与政策研究中心的一部分整合为战略小组，主要负责长期性以及跨领域的政策研究与制定。为了保证这些政策在首相的掌控之中，无论是设立在首相办公室还是在内阁办公室的政策制定部门，都必须向首相报告。同时这种方式的运用也将这两个核心政府部门紧密地联系起来。传统的威斯敏斯特模式中，各部文官在政策制定中扮演举足轻重的角色。为了防止各部门因自身利益以及专业偏见而导致政策制定的碎片化，布莱尔在政策制定过程中更多地使用了一些外聘的政策建议者成立各种特别小组，从而一方面使首相对政策制定的控制力度更大，另一方面也使得政策更具有合作政府的特征，避免部门主义。此外，合作政府也在提升核心行政部门对公共服务的控制能力。提高国家的公共服务供给能力是布莱尔政府第二阶段的重中之重。2001年在内阁成立了两个新的组织：首相的传送小组和公共服务改革办公室。前者主要是代表首相在政府公共服务职能中负责监督，从而确保国家在卫生、教育、交通以及减少犯罪等领域中的主要目标能达到。而后者则是就整个公共服务改革(包括中央与地方以及其他公共部门的改革)问题向首相提供建议。这两个部门虽然位于内阁办公室，但都是向首相报告的。为了保证公共服务是按照中央政府的设定进行的，他们采取了一种自上而下的模式。这种模式采取了“拓展的以结果为导向的目标、管制以及国家标准的设定、对执行进行评估检查和直接干预”等手段。[14]第二，为了防止政府治理过程中的碎片化，合作政府要求强化部门间的横向合作，这种横向合作包括打破组织框架的壁垒，在目标设定上更为一致，以及在预算上的共享。1997年12月，布莱尔政府创立了第一个跨部门组织——社会排斥小组。此后，绩效与创新小组，妇女与平等小组，邻里关系复兴小组，露宿街头解决小组，青少年怀孕解决小组，区域协调小组等等相继成立，这种跨部门组织的大量设立成为布莱尔政府的一大特色，它们既涉及政策制定领域，也存在于执行领域之中。传统的威斯敏斯特模式会使政府关注的问题沿着各个部门的边界割裂开来，导致治理的碎片化，而跨组织部门的设立就是为解决这一问题。它是任务导向而不是功能分化的组织，具有单个的组织目标，整体的策划和来自包括政府内外不同部门的成员，它能就某一个特定的问题打破组织壁垒，将不同的部门资源整合起来，实现跨部门的合作。在实现跨部门的横向合作的过程之中，公共服务协议也扮演了重要的角色。公共服务协议最初是在1998年英国财政部公布的《全面开支评议》中提出来的，它主要是制定国家各个部门优先发展的目标。在目标制定的过程中，它吸纳了政府各个部门的成员进行协商，避免因为部门利益导致政府目标的散乱与混杂，确保各部门目标与政府目标一致。为了促进更多的跨部门领域的合作，跨部门的公共服务协议也出现了。到2000年，有包括反对非法吸毒行动在内的四个跨部门的公共服务协议。这些跨部门公共服务协议打破了人为的政策制定与提供的障碍，鼓励政府部门更多地一起思考合作的优先目标，以及共同工作去改善服务的质量。公共服务协议的另一个目的是作为一个检查工具让财政部去监督各政府部门以及其他组织的目标执行情况。[15]因为公共服务协议被认为是政府与公民签订的协议，它的各种信息必须对外公布，财政部会根据最初协议所设定的目标对各个部门的执行情况进行跟踪检查。当然，实现跨部门的横向合作还需要有足够的财力支持与诱导。为此，中央建立了两个基金来促进横向合作，其一是“投资节约”预算，其二是现代化投资基金。“投资节约”预算是财政部和内阁办公室的一个连接点，开始于1998至1999年。它是为新的公共部门项目提供资金，而这个新的公共部门项目，必须有两个或者更多的组织一起工作以便提供更好的服务，节省费用。到2002年7月，有3