顺应城乡发展、科学决策的行政区划体制解析

顺应城乡发展、科学决策的行政区划体制调整探索——永康市“2008行政区划调整方案”研究浙江大学李王鸣范今朝摘要：研究的案例属于城市化进程中的逆向调整，为避免片面性与短期性，调整决策中创新性地从理念上树立以人为本思想，思路上体现沟通、协调、科学决策的调整程序，内容上提出进行评估与预评估、历时性纵向分析与共时性横向分析，在方法上应用定性与定量、客观与主观相结合的方法。关键词：行政区划调整决策永康市前言永康市位于浙江中部，金华市域之东南。东南及南与缙云县接壤，东北与东阳市、磐安县相邻，西与武义县相连，北邻义乌市。2008年，全市实现地区生产总值244.83亿元，人口56.46万人，财政收入31.4亿元；至2008年末，永康市辖4个街道，10个镇，712个村委会，17个社区居委会。永康市于2008年12月上报要求调整行政区划，调整重点主要是在适当扩大中心城区空间、整合开发区管理体制的基础上，将游离于中心城区之外的芝英街道重新恢复为芝英镇的建制（以下简称“2008调整方案”）。此次调整属于城市化进程中的逆向调整。为避免调整决策的片面性，本研究重点探索调整决策中如何顺应城乡发展、树立以人为本思想，体现沟通、协调、科学决策的调整程序，增加评估内容，应用定性与定量方法评价调整的合理性、必要性。研究成果对区划调整后形成良性互动，探索区划调整决策的思路、重点、程序、方法具有重要的决策参考价值。1.研究重点把握和思路设计1.1研究重点内容确定（1）研究须进行历时性的纵向分析——即将本次调整与近年来的主要调整作为一个完整过程来分析，进行2001调整方案的评估。因为永康市“2008调整方案”是在2006年调整的基础上的进一步深化，且与2006年的调整有类似之处，即是对2001年调整的逆向调整和某种程度的回归，故需对2001年·677·调整方案加以评估。即该方案是否与永康市的经济社会发展状况不甚符合、过于超前和理想化，进而导致与现实的行政管理需要不符，而需做逆向调整；或者，当时的永康市发展态势及其宏观背景与后来的国家、省、市以及永康自身的宏观发展趋向和调控目标不相符合，因而必须进行调整；抑或两者兼而有之。（2）研究须进行共时性的横向分析——即统筹永康市全局发展和中心城区、芝英街道局部发展的利弊分析，进行新一轮调整方案的预评估。本次区划调整决策需从整个永康市全局出发思考分析永康市“2008调整方案”与全市经济社会的发展阶段、发展态势相适应的行政区划体制问题，才能避免片面性与短期性。与此同时，永康市“2008调整方案”实际上还涉及中心城区、芝英街道两个方面的利弊分析内容。其一，中心城区缩小直辖区域面积，以及整合开发区管理体制等，有无必要与合理性；其二，芝英街道在2001年改镇为街后的管理体制，是否与芝英地区发展状况不相符合，以及芝英在永康市城市化进程和社会经济发展过程中的定位等发生变化，是否导致与街道体制不相适应。1.2研究思路程序设计课题组设计了前期调查、方案评估和新一轮方案预评估的三阶段论证的基本思路和工作路线（图1）。前期调查注重决策运作层面的过程性、多样性和协调性，引导不同性质的团体积极、自主参与讨论，选择召开座谈会、实地访谈、问卷调查、实地踏勘和相关资料收集的形式，以实现多方联络、沟通、协调目的。（1）在永康调研期间听取了永康市委、市政府主要领导和市民政局的情况介绍；就调整方案和具体区域情况进行了多次深入交流；（2）召集了5场座谈会。包括永康市各政府职能部门、永康市人大和政协及社会贤达等、芝英街道各村庄代表和典型企业家代表等、芝英街道各附设机构（市直属部门派出机构）代表等、芝英街道各调整涉及村庄的代表等，共计71人次，直接听取了各层面、各界别、各相关地区代表人士的情况介绍和意见建议。（3）对近200人群进行了问卷调查。调查内容表述形式基本为客观选择题，包括被调查人员的基本信息、芝英街道从“镇”改为“街道”以来的社会经济发展及公共服务变化的感受和对于本次拟将芝英街道从“街道”改设为“镇”建制等调整的看法；另有主要针对当地官员的个别主观性回答题目。抽样调查对象为参加座谈会的人员和芝英街道5个典型行政村的村民。·678·2、永康市行政区划历时性纵向分析2.1永康市行政区划的近期调整情况永康历史悠久，从三国吴赤乌八年（公元245年）建县（1992年撤县设市），至今已有1764年的历史，其行政区划历代迭有变更。1990年代以来的主要变动过程如下：1992年4月，撤区扩镇并乡，全县设24个乡镇；1999年12月，撤销烈桥、童宅两乡并入古丽镇，时设15个镇、7个乡，共计22个乡镇。2001年7月，永康市进行了一次幅度较大的行政区划调整，即中心城区撤镇设街道办事处，其他地区撤乡并镇，形成市辖镇和街道办事处的格局，全市重新组合设立石柱镇、古山镇、龙山镇、象珠镇、花街镇5个镇，城区设东城、西城、江南、芝英4个街道。2006年5月，永康市又一次进行区划调整，撤销石柱镇、古山镇、龙山镇、象珠镇，重新设置了石柱镇、前仓镇、舟山镇、古山镇、方岩镇、龙山镇、西溪镇、象珠镇、唐先镇，至此，全市共有4个街道，10个镇，同时确立了特殊的经济开发区管委会（将东城街道的14个行政村和芝英街道的14个行政村委托其管理）和城西新区管委会（将西城街·679·图1.永康市2008行政区划调整调研论证技术路线图道的34个行政村委托其管理）体制。2.2“2001行政区划调整”实施评估（1）2001年区划调整背景与基本成效永康市2001年的行政区划调整，其出发点是好的，实际中也取得了很大的成效。当时，根据浙江省、金华市关于加快城市化建设的要求，永康市提出在“十五”期间建设成为浙江中部经济发达、社会文明、文化繁荣、环境优美、基础设施完善、人民生活更加富裕的现代化中等城市；为此，必须加速人口集聚、生产力集聚，拓宽城镇发展空间。但当时的乡镇规模偏小，全市乡镇平均人口为2.53万人，有17个乡镇低于平均水平，最小乡人口只有4000人，全市乡镇平均面积47.68km²，有13个乡镇低于平均水平，最小乡镇面积只有14.43km²，资源配置不合理，城镇空间狭窄，难以形成集聚功能，严重制约了城市化的推进。所以，为加速中心城区和若干重要小城镇发展，进行了2001年的区划调整。在当时的背景下，2001年的行政区划调整，在一定程度上解决了一城多府、中心城区用地难、规划混乱等问题。永康中心城区获得了很大的发展和迅速提升。（2）区划调整后市域乡镇层面存在问题及其修正2001年区划调整后，镇的规模过大、管理幅度过宽、管理层级增加，制约了地方经济社会的健康持续发展，广大干部群众要求调整的呼声较为强烈。在这样的背景下，进行了2006年的行政区划调整。2006年的调整主要解决的是镇一级政府管理范围过大、管理层次过多、管理效率不高、群众办事不便等问题。（3）中心城区层面存在问题2006年的区划调整未涉及中心城区范围。但2001年确立城区4个街道体制以来，永康自身发展和外界环境均发生很大变化，导致城区行政区划体制也逐渐暴露出不少问题，主要表现为：①在动态发展的比较中，芝英撤销镇建制而组建街道之后经济发展和城镇建设相对缓慢通常在中心城市的集聚阶段，只能是先满足中心城区的发展需求，再逐渐向外扩散。近年来，永康市大量建设项目主要集中于中心城区，无法顾及芝英发展；同时对芝英辐射带动作用不够。芝英街道则限于体制，自身缺乏相应的经济、集镇规划自主权，多数有规模的企业向开发区集聚，芝英在经济发展中已处于边缘化地位，与周边的古山等中心镇相比逐步失去了其独有的经济模式和中心镇、经济强镇的优势。其在基础设施共享度、城市建设力度和强度、政策扶持度等方面均处于弱化状态。②与中心城市共建共享基础设施和公共服务设施难度大客观上，芝英街道距离城区12.5公里，之间为基本农田保护区，交通上唯独东永一线与市区相接，使得市区与芝英街道的基础设施在一个时期内无法接轨。芝英街道除临近·680·城东的炉头、黄塘下等15个行政村外，无法共享城东的基础设施和社会服务设施，而其他偏远行政村的基础设施共享与衔接问题更得不到落实。③与区划调整相关的诸多部门行政管理政策调整滞后芝英街道设立后，相应的公共管理和服务部门（医疗、教育、工商、税务、国土管理、农村信用社、银行、电力、水厂等）在管理上属于“灰色区域”。管理人员和村民可以享受的待遇和优惠政策不明确，既不靠城也不靠乡，使得建制调整后既没有获得城区市民的待遇，也丧失原有农村地区的补助实惠。④现有街道体制与芝英发展实际不相适应首先芝英街道管辖的区域面积74.4平方千米，常住人口5.9万人，外来人口5万人左右，辖78个村委会、6个居民区。管辖范围以农村为主，而街道行政管理仅是政府派出的一个机构，并不代表一级政府，对地方各方面的管理能力较之一般镇减弱，仅靠社区居委会很难管理，给社会治安、城镇建设、环境卫生、计划生育、市场管理等带来诸多困难和问题。其次地方参与管理的渠道减少，监督、办事均不利或不便。加之地方企业因对街道的感情淡化，对投资城镇建设的积极性也有所减少（具体情况可参见座谈会纪要和问卷调查分析报告，此不赘述）。3、“2001区划方案”调整的必要性分析（1）配合城市化路径转变的需要比较01和06版永康城市总体规划可以发现，永康的城市化路径具有从粗放型向集约型转变的趋势。具体体现在人口、用地规模和城市化水平上（表1）。2001年基于当时全国上下要求加快城市化进程，以城市化带动经济和社会发展的战略取向，永康总规确定用地规模为50km²，人均100m²，同时搭就了一个150km²的框架，将芝英纳入城市的规划和建设范围。01版规划所体现的是一个圈地城市化过程，通过行政区划调整、占用耕地资源等来获得城市发展空间，扩大城市规模，提高城市化水平，而忽视了人口、社会、地域景观等的城市化，只是一种“假性城市化”。而在科学发展观和构建和谐社会的理念下，新一轮规划要求走一种健康可持续的集约型城市化路径，重视土地城市化同人口城市化的协调，合理控制城市规模和土地城市化速度，提高城市土地利用效率和单位面积经济效益。从城市建设现状来看，芝英街道与城东开发区之间仍相距6－7km，且其间大多为农·681·田。在国家保护耕地政策的约束下，规划期内这部分农田不可能用来开发建设，使得市区与芝英街道在空间上的联系进一步弱化，若继续将其划入城市建设用地范围，不利于城市的集约发展。（2）城乡统筹的需要01版规划提出的城市功能结构为“一城两翼两组团”，将芝英街道定位为郊区外围组团，以五金原材料市场、工业为主导职能，属于东翼副中心的覆盖范围。经过近几年发展，规划的城市公共中心与现实发展产生了较大差异。现阶段中心城市仍处于集聚阶段，其辐射无法覆盖整个规划区范围，东西两翼副中心未能发展起来，原先规划的公共设施内容不足以支撑其副中心的定位。在市区与芝英街道的基础设施短时期内无法接轨的情况下，芝英需要中心镇一级的地位来配套基础设施建设，以在整个市域范围的城乡统筹发展中起到承上启下的服务功能。（3）优化现行管理体制的需要针对芝英的发展需要，永康市实际上目前已经赋予其中心镇的地位和管理职能（《中共永康市委、永康市人民政府关于加快推进中心镇培育工作的若干意见》，永委2008[11]，2008.09.08），现有的机构设置、管理架构等也与一般镇无异。在目前这样现有体制已经逐渐转换的情况下，芝英仍为街道体制，就名不副实，有“名不正言不顺”之嫌，既会造成许多纷扰和冲突，也与依法行政的要求不符。相反，改街为镇可谓水到渠成，名正言顺，易于理顺各方关系。（4）保持经济发展优势的需要改革开放以来，芝英人率先冲破禁区，工业迅猛发展，已拥有实力较强的棉纺、铝锭、铜带、铜铝制品、农机、衡器、铸造、铸钢、五金、电动工具、电器、模具等骨干行业。2005年，芝英街道生产总值达到191.7亿元，乡镇企业总产值达到78.6亿元；2007年，各项税金共计2.26亿元。除此，街道内有生产资料、有色金属两大专业市场，年交易额超9亿元。2000年，芝英镇还被浙江省政府列为永康市历史上唯一的中心镇。因此，芝英在永康历史上一直以