环境法履职尽责与环境风险防范

环境法规政策贯彻实施与环境风险防范张志敏研究员•一、环境风险分析•二、环境污染问题分析•三、环境污染问题的预防•四、环境污染问题应对与处置•五、近期企业与政府因环境污染问题被追责的情况•六、综述2•一、环境风险分析第三方环境风险合同约束责任——合同连带责任企业环境风险主体责任产污、治污、排污的主体责任防止污染损害的主体责任政府环境风险监管责任监督检查的监管责任发现、接到举报、知道不及时查处的监管失职渎职责任群众与媒体监督责任举报责任31、政府及有关部门环境风险问题发生原因分析决策失误浙江东阳事件江苏某市在饮用水上游建化工园区事件上游（上风向）城市建化工园区影响下游（下风向）城市饮水（大气）问题事件广东省把隐瞒严重环保问题化工企业树为环保典型心存侥幸腾格里沙漠污染事件重庆污染事件河南水利部门提闸放水造成山东污染事件部门职责不清安监与环保：污染源与危险源治污设施与安全生产设施及行为（昆山事件）水利与环保：尾矿库水利工程设施、安全生产设施与污染治理设施工信发改与环保：淘汰落后工艺取缔关闭与新建项目公安与环保：环境行政违法行为与刑事违法行为调查施工车辆上路大气监管监管不力疏于管理明知故犯4城管与环保：工业污染源与建筑施工场地大气污染监管1、政府及有关部门环境风险问题发生原因分析违法越权施政环保实施关闭政府违反程序实施关闭环保越权审批应对不当广西龙江镉污染事件（政府）大连海洋污染事件（安监）湖南血铅事件（政府）浙江血铅事件（政府、环保）河南甲醇事件（政府）大连群体事件（政府）沧州红水红豆事件（环保）山西柴油泄漏事件（政府与环保）监督执法软弱督促企业事前防范缺位监督、监管（立案、调查、处罚、整改）不力5法律体系的法律效力问题法律时效问题法律体系上下位问题（上下关系、国家与地方关系、国家与部门关系）2、政府及有关部门事前和事发有效防范环境风险成效事前有效预防事发有效应对广东大亚湾化工园区山东潍坊化工园区邢台阴霾天防范衡水化工园区河南某制药厂污染吉林群众恶心事件新疆PVC事件河北衡水玉米死事件投入最小成本获取最大效益减少环境损害、经济损害、社会损害6企业生产经营与环境风险分析市场风险监管风险适应市场规律——生存壮大不适应市场规律——关闭灭亡环境监管安全监管税制监管社会监管违法——关闭灭亡守法——生存壮大违法——关闭灭亡守法——生存壮大群众（环境问题）媒体（传统、现代媒体）（环境问题）政府监管企业监管风险来自（政府与社会）7二、环境污染问题分析（一）环境事件高发频发1、排污和污染损害行为引发的环境事件高发频发群众和同行竞争投诉事件群体事件媒体曝光事件政府查处事件向政府投诉、向媒体投诉诉求型群体事件、求生型群体事件、防范型群体事件传统媒体、网络媒体国家查处、省级查处、市级查处、县级查处污染损害发生水污染事件（地下水、地表水、海洋）大气污染事件土壤污染事件噪声污染事件电磁辐射污染事件光辐射污染事件排污环境积累事件水藻爆发、阴霾天、血铅事件、土壤污染82、突发和突变行为引发的环境事件高发频发（占突发环境事件的70%以上）93、环境事件发生后被追责情况高发频发罚款（按日处罚）查封、扣押企业停产取缔关闭行政责任、民事责任、刑事责任行政责任政府刑事责任101、企业无知与侥幸引发的环境问题（未全面落实环境风险主体责任）法律知识缺乏追究环境法律责任的行为（二）环境事件高发频发原因分析法律（环境法、资源法及其他法）——法规（国家与地方资源法规及其他法规）规章（国家与地方环境规章、资源规章及其他）法律解释（国家与地方行政执法与司法解释）规范性文件（国家与地方）标准（排放标准、环境质量标准、方法标准、产品标准）——邢台某焦化企业熄焦废水处理不达标违法行政行为责任约两千多种民事行为责任约几十种刑事行为责任约几十种①无知（有2000多种违法行为追责）广东韶关某企业对法律无知造成特别重大污染事件安徽某化工企业广东某化工企业唐山某钢铁企业湖南某有色企业浙江某国有电力企业11企业法律责任意识淡薄问题藐视法律忽视法律无视法律——江苏——徐州焦化——淘汰、落后、禁止准入、无治理设施、偷排、偷放企业侥幸心理问题利益最大化心存侥幸（浙江血铅事件）地方保护心存侥幸（浙江东阳化工园区）法不责众心存侥幸（腾格里沙漠事件）攀比心态心存侥幸（内蒙古某造纸厂排污）赌徒心态心存侥幸（苏州某酒精厂、盐城某化工厂、山东某化工厂）②侥幸12③事前未履行环境风险防范主体责任排查诊断、识别评估完善防控措施编制环境应急预案132.企业各种潜在风险引发多米诺骨牌效应问题松花江吉林双苯厂事件（危险源）大连石化海洋污染事件（危险源）山西天脊化工污染事件（危险源）广西龙江河污染事件（危险源）浙江、湖北蓄电池厂血铅事件（污染源）广东连州电厂血铅事件（污染源）事前环境风险问题不清事发无法应对导致事态扩大143、政府监管问题•能力问题——机构、人员、技术、装备•素质问题——法律素质、业务素质、管理素质（江西京新药业、上海浦东江森蓄电池厂、上海苯化工厂）•不适应群众诉求问题——对环境问题认识不足、监管不力•地方保护问题——片面追求GDP•司法与执法关注问题——公安、纪检监察、检察、法院都在关注环境问题•部门间职责不清问题——环保、安监、发改、工信、国土、水力、公安等154、群众诉求问题•休眠期——1978年改革开放前（抓革命促生产）•麻木期——1978-1998年（发展是硬道理）•苏醒期——1998-2008年（可持续发展）•敏感期——2008-2013年（科学发展）•高度敏感时期——2013年后（生态文明——中国梦）现阶段群众诉求正处于高度敏感时期16群众对环境的认知问题过去未认知的现在认知了也不容忍过去可以容忍的现在不容忍现在是零容忍（人人都是媒体）175、环境与经济发展的瓶颈问题•（1）高能耗、高污染的钢铁、化工、重金属、水泥、发电占第二产业的主导地位（COD、SO2、粉尘世界第一）•（2）城镇高速发展带来污水、垃圾等造成严重环境问题（群众都不想让污水处理场、垃圾填埋场建在自家附近）•（3）布局不合理带来严重环境问题（化工项目约70%建在江河两岸、重金属项目多在河流源头和居民区、发达区域燃料总量过大）•（4）片面追求GDP加剧了环境危害的发生•（5）操作和管理水平不适应高速发展的工业化需求，而引发的环境事件高发频发（安全生产事故引发）•（6）30年的超负荷发展引发的环境问题的高发频发（大气阴霾天、水体藻类爆发）•（7）利益最大化、心存侥幸导致环境风险事件发生。186、媒体关注问题（现在处于井喷时代）•传统媒体关注（天天有）•——湖南衡阳血铅事件现代媒体关注（网络媒体头条）——内蒙与宁夏腾格里沙漠污染事件197、环境问题的倒逼机制风险问题•（1）被掩盖的环境问题迟早一定会发生•（2）暂时的地方保护上级一定会查处（国家、省、市）•（3）某种环境问题的暴露与解决不等于其他环境问题全部解决（2000多种）•（4）环评只是一个出生证（环评是执法的技术依据，它不能代替法律、法规、标准等）环境违法问题突发环境事件问题20•（5）群众和媒体不会掩盖环境问题的存在•（6）产能过剩的行业竞争一定会用环保维权——通过环境问题消灭同行•（7）环境法律标准越来越严，执法力度不断加大（燃气标准、按日处罚、刑事处罚）•（8）环境问题解决越早越主动、越晚越被动•唐山某钢铁厂衡水某化工园区邢台某焦化厂218、真空地带问题•（1）政府不能全查处：政府不可能对所有企业全面查处，即使查处必须依法处理，否则为监管失职渎职；（辽宁某市）•（2）企业害怕被查处：企业怕政府查处后被处理，知道的不敢讲，不知道的更不想让查处，但环境问题存在并不断发酵。（河南某制药厂、浙江某化工园区）•（3）问题迟早要发生。（湖南桃源电解铝事件、腾格里沙漠污染事件）•（4）自己防范最安全：自行排查或请专业队伍排查，把问题消灭在萌芽状态。（江苏某钢铁厂、河北某化工园区、广东大亚湾、神华集团某企业）22（1）污染源违法排污或造成环境损害引发的环境违法案件•排污违法•实体违法超标违法•①环境违法造成污染损害违法•（2000多种）•程序违法（三）环境事件的种类与暴露途径分析1、环境事件的种类：三同时审批排污许可证排污申报监督检查②发生突发环境事件事前预防——未事前防范事发应对——导致事态扩大事后处理——未吸取经验教训23①安全生产事故危险源引发的突发环境事件爆炸火灾泄漏气体泄漏液体泄漏②尾矿库溢坝、垮坝、溃坝引发的突发环境事件③自然灾害引发的突发环境事件24（2）安全生产事故危险源引发的环境事件（3）环境中污染积累引发的环境事件气体泄漏•大气污染事件大气阴霾天血铅事件•地下水污染事件（排污、渗漏引发区域地下水污染）•地表水体污染事件（藻类爆发）•土壤污染事件（排污、渗漏引发土壤污染）252、环境事件的暴露出口（诱因）：（1）外因：——损害巨大企业损失——经济利益政府损失——经济与社会发展利益环境损失——民众生存环境有关人员政治生命安全•媒体曝光发生•群众举报发生•群体事件发生•突发环境事件发生•污染损害发生•执法部门查处发生传统媒体现代媒体事发应对企业领导及有关人员政府领导及有关人员事前侥幸不防范、事发后损失巨大经济社会环境人员26（2）内因——防范损害发生使企业健康发展使群众不再受到环境问题侵害使政府不再担忧•（青海、广东、浙江、江苏、山东、河北、河南、内蒙、宁夏）事前防范有关人员政治生命不受影响事前防范环境事件的发生自行排查、诊断、识别、评估、完善防控措施委托第三方排查、诊断、识别、评估、完善防控措施违法行为违法行为事件行为事件行为事前投入最小成本、可获得最大的经济、社会、环境效益27（四）环境事件的危害后果分析1、给企业带来的损害（1）影响正常的生产经营（2）影响企业的经济利益（3）影响企业的生存（4）影响企业有关人员的政治生命安全282、给政府带来的危害（1）影响当地经济与社会发展（2）影响群众的生存环境（3）影响社会稳定（4）影响执政能力（5）影响政府有关人员的政治生命安全293、给环境带来的损害水环境污染空气环境污染地表水（饮水与生物安危）地下水（饮水安危）阴霾天（生存环境与健康）气态与颗粒物污染（生存环境与健康）30土壤环境污染噪声污染饮食安危水环境安危生物生存环境民众生存环境放射性与电磁辐射污染人的生存环境314、环境事件的法律责任①行政责任（2000多种）处罚整改关停取缔关闭②民事责任赔偿损失恢复原状（1）企业主体责任32排污行为犯罪造成污染损害犯罪排污犯罪超标犯罪在饮用水一级保护区排污在自然保护区核心区排污排放、倾倒、处置危废三吨以上暗管等逃避监管排污渗坑、渗井、裂隙、溶洞排污重金属超标持久性污染超标其他污染物超标三倍以上水污染农田林地财产损失——30万元以上人员伤亡其他严重污染环境情形乡镇饮用水中断12小时以上县级以上饮用水中断12小时以上基本农田5亩以上其他农用地10亩以上其他土地30亩以上基本林地10亩以上森林或其他林木50m2以上幼苗2500株以上疏散、转移5000人以上30人中毒、3人轻伤、1人重伤③刑事责任33其他环境违法犯罪两年内两次违法建设项目未按审批要求擅自建设未取得排污许可证擅自违法排污不正常使用污染治理设施排污逃避监管排污生产使用禁止的农药及其他工艺产品34（2）政府监管责任（失职渎职责任①追责行为决策行为决策不力造成辖区生态环境和资源问题突变的造成任期内生态环境质量明显恶化的决策违法决策违反违背政策法规做出的决策违背政策法规的制定的规定违背政策法规的采取的措施违背政策法规的批准的开发利用违反政策法规的批准的项目违反政策法规的决策违反规划违反城乡规划违反土地利用规划违反生态环境保护规划盲目决策违反主体功能区定位，不顾环境资源承载能力盲目决策造成严重后果的突破生态红线，不顾环境资源承载能力盲目决策造成严重后果的突破城镇开发边界，不顾环境资源承载能力盲目决策造成严重后果的35监管行为疏于监管地区和部门之间应当移送有关机关不移送的涉刑事行为移交不受理的推诿扯皮造成严重后果的不担当造成严重后果的不作为造成严重后果的执行不力对公益诉讼裁决执行不力