大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府纠纷上诉案

大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府纠纷上诉案来源：未知发布者：转发浏览78次【共0条评论】【我要评论】时间：2010-11-1818:48:13法理提示本案争议的焦点是如何看待人民政府制定的优惠政策的性质，是民事合同还是行政政策。主要涉及以下两个方面的法理问题：（1）人民法院受理的民事案件应当是平等主体之间的民事权益纠纷。当事人地位平等是形成民事案件的一个标志性条件，是评价民事案件争议主体是否适格的法定条件，管理人与其相对人之间形成的行政关系或者一方在履行合同中居于主导和支配地位而另一方居于次要和服从到位，或者一方以行政权力作背景依附在行政权力之下形成的准行政文件都不是民事关系，因此引发的纠纷也不能作为民事案件受理。本案纠纷的本质是以人民政府优惠政策作为投资人对政府工程的投资回报，尽管他们之间存在诸多民事因素，但终因未形成平等主体之间的民事关系，不符合《民事诉讼法》第108条第4项规定的人民法院受理民事诉讼范围，而对当事人的起诉应当裁定驳回。（2）人民法院受理民事案件除要求当事人地位平等外，还要求当事人之间存在着民事权益纠纷，即当事人争议的核心是民事关系，而不是行政关系或者其他关系。如当事人起诉主张的民事权益纠纷是债权关系，那么他们之间就应当存在侵权、合同、无因管理、不当得利等债的关系，如当事人争议的客体不是民事关系，那么，纠纷就不属于民事纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼范围，就应当驳回原告起诉。本案双方当事人之间就大庆市人民政府招商引资优惠政策未到位引发的纠纷，在政府与投资人之间未形成民事合同关系，更不存在侵权等其他债的关系，故本案不属于人民法院受理民事诉讼范围，不属于人民法院主管，故应当裁定驳回一审原告和反诉原告的本诉和反诉。上诉人（原审原告，反诉被告）：大庆市振富房地产开发有限公司，住所地黑龙江省大庆市萨尔图区东风新村十区22号。法定代表人：田长城，总经理。委托代理人：孙月英，黑龙江三水律师事务所律师。委托代理人：于泰民，黑龙江三水律师事务所律师。被上诉人（原审被告，反诉原告）：大庆市人民政府，住所地黑龙江省大庆市萨尔图区东风新村。法定代表人：韩学键，市长。委托代理人：孙宗轩，黑龙江远东律师集团大庆事务所律师。委托代理人：姜福丛，北京市地平线律师事务所律师。一、黑龙江省高级人民法院查明的案件基本事实1998年大庆市人民政府（以下简称市政府）实施大开放、大招商的经济发展战略，利用政府的优惠政策吸引社会资金参与城市基础设施建设。当时在大庆市东部城区出现采暖供热紧张的局面，市政府计划在大庆市万宝地区投资建设集中供暖锅炉房，由于预算投资数额过大，市政府难以承受，因此原计划由政府投资6亿元建设的锅炉房停建，改由社会投资者建设。1998年4月27日，大庆市振富房地产开发有限公司（以下简称振富公司）向市政府递交《大庆市振富房地产开发有限公司关于投资建设新村集中供热系统工程的请示》，称：自愿招商引资建设东风新村（九区）集中供热锅炉房和配套工程（泵站、管网、铁路专用线）等项目，并负责小区的开发、建设和管理。预计供热工程总投资1亿元人民币。由于该工程是城市基础设施、公益事业建设项目，建设投资大，投资回收期长，回报率低，建成后长期处于低负荷亏损运行状态，故请求市政府在各方面给予照顾和支持：（1）在此区域优惠出让一块规划用地开发建设商品住宅，以房养热，补偿回报。（2）免收建设和经营过程中的一切税费。（3）帮助解决部分无息贷款。（4）制定一套集中供热、物业经营管理的优惠政策。时任市长杨信和分管副市长李勇库在请示上批示予以支持。1999年1月22日，市政府办公会议就如何落实讼争项目优惠政策问题进行讨论并形成办公会议纪要，包括《关于五项重点招商开发建设项目政策调整的会议纪要》、《大庆市人民政府关于开发建设东风新村锅炉房的优惠政策》（1999年1月22日市政府办公会议纪要附件二）。会议纪要主要内容包括：1.制定优惠政策的原则。(1)改变以往政府投资城市集中供热的政策，变政府直接投资为给予征费方面政策减免，按锅炉房建设总投资的80％额度优惠。(2)锅炉房区域占地92公顷，不收土地出让金。(3)为平衡优惠政策，现有建筑84万平方米可直接入网，不收入网费；对1999年以后投入使用的建筑收取供热入网费，标准为按照建筑面积每平方米70元。(4)统一规划、配套建设，规划为花园式集中供热热源厂。(5)政策性匹配开发建设的小区要高起点规划、高起点建设、高速度推进、高效能管理。(6)锅炉房由开发商自行经营和物业管理，并执行全市统一的物业管理和征费标准。2.锅炉房建设规模为40吨热水供暖锅炉5台，35吨蒸气炉2台，供热能力150万平方米。3.锅炉房建设总投资13640万元，加上政府原计划建设的锅炉房发生的360万元，合计14000万元，由开发商承担，政府给予开发商征费减免优惠11272万元。如果优惠额度超过11272万元，多优惠的部分由开发商为市政府建设同等额度的市政工程；如果开发商减免额度达不到11272万元，其差额部分由市政府负责解决。4.优惠政策方案：（1）利用资源开发、资产置换，将锅炉房厂区周围的7.02公顷土地批给开发商用于房地产开发，并免收相关费用。总建筑面积9.204万平方米，其中：锅炉房厂房7800平方米，开发商利用除锅炉房厂区以外的7.02公顷土地的综合开发效益来投资锅炉房建设，容积率按照1.2控制，可建设住宅楼7.5万平方米，商服0.8万平方米，公建0.124万平方米。根据大庆市建设工程的征费项目和减免征费的权限，免征锅炉房及其房地产开发建设过程中的20项费用，其中针对出让金问题，纪要载明：国有土地出让金：房地产开发每平方米300元；锅炉房建设属于公益事业，用地划拨。20项合计6717.07万元，同给予开发商优惠额度11272万元，差额为4554.93万元，用收取供热入网费的办法解决。（2）收取入网费政策。第一，此锅炉房的设计供热能力为150万平方米，对府明小区、黎明小区及商贸区1998年年底以前投入使用的84万平方米建筑直接入网，不收取入网费。第二，对1999年以后投入使用的66万平方米建筑收取供热入网费，收取入网费的标准按建筑面积确定为每平方米70元，可分期征收入网费4650万元。优惠政策额度加上供热入网费合计为11367.07万元，减去应优惠的11272万元，余额为95.07万元，由开发商为政府建设等值的市政工程。5.本优惠政策适用于开发建设东风新村集中供热锅炉房的房地产开发商。6.本优惠政策自1998年8月1日起实施。1998年8月30日，振富公司开始施工，1999年10月15日讼争工程竣工并投入使用。在优惠政策实施过程中，由于政府相关政策出台，取消了部分收费项目等因素，市政府需要对原有的置换项目政策进行重新核算和调整，市政府有关部门对讼争工程竣工结算款数额进行核算。2001年5月15日，大庆市审计局以《大庆市审计局关于审计大庆市振富锅炉房工程竣工决算情况的报告》为题，向市政府书面报告讼争工程审计情况。报告记载：审计认定竣工决算为157067737.15元，其中建筑安装工程投资92788351.30元，设备投资52250685.25元，待摊投资12028700.60元。按照1999年1月22日市政府办公会议纪要意见，当时预计锅炉房工程总投资为13640万元，市政府按照80％给予开发商免征行政收费，优惠额度为10912万元，加上1998年东风新村热源工程前期费用360.83万元，优惠额度合计为11272.83万元。由于审定后的锅炉房竣工决算为15706.77万元，超过原预定投资额2066.77万元，也就比原定优惠额度11272.83万元超出2066.77万元，加上1999年纬二路续建工程投资款200万元，振富公司应当享有政策优惠额度总计超出2266.77万元，考虑到振富锅炉房工程竣工投入使用已一年多，建议市政府尽早出台相关政策，解决资金缺口所带来的不利影响。2002年8月9日，大庆市计划委员会、大庆市建设局、大庆市人民政府开发办公室在《关于振富集团开发建设振富锅炉房及振富小区有关问题的汇报》（稿）中记载，重新算账的原因：1.1998年振富锅炉房建设时，经审核的工程概算是13640万元。在建设过程中，根据实际需要又增加了换热站数量和一级网工程量，经审计，锅炉房竣工决算为15706万元，超出概算2066万元，按照80％计算应增加优惠政策额度1653万元。2.1999年1月22日市政府办公会议研究确定的优惠政策，其中减免的20项规费，在执行中国家取消了8项收费，共计1644.69万元。3.供热入网费没有及时收缴到位。只收缴到位1087万元，还差3565万元没有到位。算账的政策依据：（1）按照锅炉房建设总投资的80％额度优惠。（2）锅炉房区域占地9.2公顷，不收取土地出让金。按照“以房养热，补偿回报”的原则，9.2公顷地上建筑不收取各项规费。（3）利用资源开发、资产置换政策，将锅炉房厂区周围的7.02公顷（实际是7.97公顷）土地批给开发商用于房地产开发，并免收相关规费（用减免规费额度抵顶锅炉房投资作为优惠政策）。（4）为平衡优惠政策，对府明小区、黎明小区及商贸区1998年以前投入使用的84万平方米建筑直接入网，不收取入网费；对1999年以后入网振富锅炉房的建筑收取供热入网费，标准为按照建筑面积每平方米70元（当时核定可分期征收入网费4650万元）。锅炉房实际投资及政策到位情况：锅炉房投入，经审计，锅炉房竣工决算为15706万元。加上振富公司支付1998年万宝热源前期费用360万元，纬二路开发区段投入200万元，累计投入16266万元。政府优惠政策实际到位情况：根据锅炉房区域占地及其建筑不收取土地出让金和各项规费，小区占地及其建筑的土地出让金和各项规费作为政策的原则（国家已经取消的收费项目没有计入），政策到位额度为6491.47万元（含已收到位的供热入网费1087万元）。政府优惠实际到位项目包括：土地出让金、土地管理费、土地评估费、地籍调查费、城市基础设施配套费、墙改费、教师住宅提留金、劳动定额测定费、劳保统筹费、造价管理费、招投标管理费、质量监督费，以上12项规费合计为5404.47万元，规费额度不足部分，采用收取供热入网费的办法解决。目前已经收缴供热入网费1087万元，并已返还振富公司。核定结果：市政府欠振富公司7799.86万元，其中政策未到位款6633.33万元，利息1166.53万元。2002年3月26日，市政府李勇库副市长听取关于振富公司开发振富锅炉房及其振富小区的汇报，就讼争项目审定结果为：市政府合计欠付振富公司7709.54万元（6633.33万元＋利息1076.21万元）。2003年市政府关于几项政策置换项目核算及补偿有关问题的汇报材料记载：市政府合计欠付振富公司7935.34万元（6633.33万元＋利息1302.01万元）。2003年8月，市政府市长助理王玉超形成的关于振富公司开发振富锅炉房及振富小区有关问题的汇报材料中核定结果为：市政府欠振富公司资金7235.96万元（6152.06万元＋利息1083.90万元）。上述5次审计，市政府以大庆市审计局确定的振富公司建设锅炉房工程总投资15706万元为基数，由不同的部门进行审核，5次审核结果承认欠振富公司最高数额为7935.34万元，最低数额为7235.96万元。经核算双方对振富锅炉房工程总投资15706万元，加上振富公司支付1998年万宝热源前期费用360万元，纬二路开发区段投入200万元，市政府以入网费1087万元抵顶市政府应承担的政策优惠额度均无异议。2004年2月27日，市政府《专题办公会议纪要》记载：市政府各部门进一步核实涉及政府应收规费免收项目是否准确？每项的核算是否准确？有无漏项？每项的核算核准后，由各部门负责人签字、盖章备案，有漏项的，由各部门向振富公司征收。根据算账结果，同意由市政府偿付振富公司资金3935.83万元。一审法院还查明，2004年3月15日，大庆市国有资产管理公司代市政府偿还振富公司投资款3935.83万元。一审法院另查明，1