哥本哈根：共识与挑战

哥本哈根：共识与挑战埃森哲观点：减缓气候变化的可行之道有效的减排政策2009年在哥本哈根召开的联合国气候变化框架公约第15次缔约方会议(COP15)表明，国际社会在能否下决心解决气候变化等一系列现实问题上，面临着重大考验。尽管《京都议定书》提供了一个旨在促进政策和国际合作的重要平台，但并未能达到施压减排的目的。事实上，排放量还在增加，世界需要在能源生产、分配和使用环节进行一场根本性的技术革命。（在可能的时间范围内）实现这场革命的唯一手段，便是有效的政策。埃森哲发表本文的目的，就是要应对这一重大政策挑战。其中，我们提出了一项包括9个要点的政策框架，旨在最大限度地兑现哥本哈根的国际承诺并且执行会上达成的协议。我们对必要的政策因素进行了审核并提出了若干原则，确保在哥本哈根会议后形成一套成功且务实的气候变化政策。这些政策因素包括：反映各国不同排放起点的“多轨道”模式；针对不同高排放产业制定的具体部门性协议；鼓励长周期低碳投资以促进碳交易市场进一步发展；以及优先实施迫切的生产行动计划应对气候变化，使政府和产业界尽早实现减排。2目录执行摘要 4•给COP15的近期建议 5•针对未来几年的长期建议 5本文的研究范围及方法 6第一部分：气候变化挑战的背景 7第二部分：复杂性—缘何举步维艰？ 10第三部分：必要的政策因素 17•建议1：适用不同国家的“多轨道”模式 19•建议2：以行业为重点的解决方案 20•建议3：需求角度的紧迫问题 23•建议4：振兴碳交易市场 25•建议5：积极参与，共同获益 27•建议6：规定各国排放上限的明确路线图 27第四部分： 埃森哲对制定务实的全球气候政策 框架提出的9项COP15原则 28第五部分：进一步研究 30第六部分：尾注 31第七部分：延伸阅读材料 31关于作者 323执行摘要埃森哲建议 埃森哲的研究提出了一系列建议，我们将其分为两组。第一组包括COP15自身要取得近期成功需要具备的条件，第二组着重强调未来数年内国际社会要共同成功应对气候变化挑战需要具备的长期条件。4给COP15的近期建议在会议上成功达成任何国际减排协议的基础，是各国首先要制定有效的温室气体政策。• 应将制定落实国家减排政策的承诺（和计划）作为紧急事项。• 参加COP15的国家领导人，若已在本国制定了有力的政策和计划，其信度和威望将大大得到提升。一些观察家认为，如美国众议院最近通过的《美国清洁能源和安全法案》（ACES）能够在参议院获得批准，在12月会议上达成国际协议的机会将大大增加。会议能否取得成效将取决于主要温室气体排放国能否达成协议，这些国家包括中国、欧盟、印度、日本、俄罗斯和美国。鉴于主要参与方数量不多，COP15之前的谈判应集中在排放大国间签署双边协 定上。值得一提的是，中美签署的燃煤发电双边合作协议将令这两个主要国家向哥本哈根谈判的预期目标前进一大步。• 燃煤发电目前是应对气候变化中最棘手的问题之一，占化石燃料相关排放的40%以上。1采取行动减少煤燃烧排放乃是成功的 基石。• 该协议应包括提高现有以及计划的燃煤电厂效率的承诺，以及在这两个国家大规模应用碳捕获和储存技术的承诺。• 煤炭协议需要有关技术转让的补充协议。• 这些协议应包括在扩大的中美经济对话议题范围内（例如汇率、贸易平衡、世界贸易组织等）。针对未来几年的长期 建议成功的减排需要大量解决方案，以推动世界各国逐步完成《京都议定书》框架的过渡。关于过渡时期的框架，详见第四部分。现有《京都议定书》模式建立在工业化国家的总体减排目标基础上。该模式应被分阶段、多轨道模式替代，同时考虑通过国际社会一致商定的方式给予各国不同的排放起点和最大升温目标。• 该方法应包括：首轮承诺，允许每个国家选择其认为适当的目标类型，如排放强度、研发或试验性资金、行业部门解决方案、适应气候变化的投资或总体目 标等。• 对每个国家来说，应该有一个标准的、非约束性的排放量计划，经济增长程度不同的国家，排放起点和提议计划也应不同。• 这些承诺和计划将成为每个国家在长期范围内向总体减排目标迈进的路线图。• 经过一段时间，无论是通过单边、双边或多边的方式，国家减排计划可逐步与全球减排计划相结合并纳入全球减排计划。例如，国家碳交易市场可以像欧盟排放交易体系（EUETS）一样，与获得认可的跨国市场逐步联系起来。发电、钢铁、水泥、铝、汽车排放的温室气体占全球排放总量的一半以上，制定这些行业的解决方案将有助于全球排放政策的有效 执行。• 应通过评估行动的紧迫性，即行动的可行性与特定部门的排放规模的综合情况，确定早期机会。• 要帮助基础设施投资大、快速增长的经济体，将低碳轨道作为首要目标。早期干预有助于避免高碳资产的过早贬值。解决气候变化问题需要从技术上对能源生产和能源利用进行根本性变革。国际合作在推动关键技术的开发和应用方面，有着不可或缺的作用。• 燃煤发电、碳捕获和储存、智能电网、道路交通和城市相关排放等方面的气候变化解决方案，需要一项综合行动计划，以满足新的研究、试验和资金的要求。• 可利用专利池或大力增加开发资金使发展中国家获得关键技术。尽管目前碳交易市场已建立且运行良好，但仍不能有效推动主要资本支出的决策，因此需要进一步强化。•COP15的与会代表应避免依赖目前形式的碳交易市场提供所需的低碳投资。• 要成功发挥碳交易市场的作用，当务之急是加强有效监管。• 加强监管，应包括为低碳技术投资者提供长期的价格保证，途径是通过政府和/或由联合国支持的期货市场，并在国家层面消除低碳投资的市场壁垒。 此外，如在高效燃煤发电、 建筑和家电等方面，新资产的技术规范和标准的使用应具有针对性。5本研究报告是埃森哲公司对2009年12月哥本哈根联合国气候变化大会召开前进行的气候变化全球大讨论的支持。本文提出了埃森哲对成功构建一个气候变化框架的观点，并提出了如何将框架构成内容转化为具体建议，即全球行动和政策的关键成功因素。在整个报告中，我们始终保持务实的态度，力求避免偏向或集中于某一特定的国家、行业或企业。本报告研究的范围是减排，即减少温室气体排放，以化石燃料燃烧和工业活动排放量为重点。这些部门的排放量占人为温室气体排放量的65%（见图1），这些领域的重大行动必将对全球应对气候变化的行动产生重大影响。此外，这些行业中周期较长的大额资产占主导地位，这意味着拖延行动将会增加长期减排成本。在研究这些部门的减排方案及要求时，我们首先就成功的全球性气候变化行动协议有哪些关键要素表达了观点，然后确定在国家或区域一级需要实施变革的领域以协助完成目标。需要强调的是，减少森林砍伐等其他主要减排途径，同样可为迅速减排创造难得的 良机。本文的研究范围及研究方法6第一部分气候变化挑战的背景目前，采取行动应对气候变化具备了充分的科学依据。气候变化已成为科学界和全球公众广泛认可的事实，也是二十一世纪世界面临的最大挑战之一。2 2007年，政府间气候变化专门委员会（IPCC）第四次评估报告提出了明确的科学证据，表明人类活动是近年来气温上升的一个重要原因。3据此，该报告警告，我们要避免造成气候风险飙升，就必须在有限的时间内削减温室气体排放。同时，政府间气候变化专门委员会的三个重点报告提供了一个强大的行动平台，特别是所有参与其中的政府都审阅了有关结论。7政府间气候变化专门委员会的研究结果显示，要防止气候变化导致的最严重后果，必须使人为的二氧化碳排放量在未来12年中达到峰值，此后逐渐减少。然而，根据目前的预测，温室气体排放量仍显示强劲的增长势头，并未出现触顶迹象。根据政府间气候变化专门委员会第四次评估报告，1970年至2004年，温室气体排放量增长了70%。4近年来其增长速度还在加快，主要是由于发展中国家的经济扩张以及煤炭的大量使用。展望未来，趋势不容乐观。政府间气候变化专门委员会预测，如目前政策保持不变，到2030年，全球温室气体排放量相对于2000年将进一步上升25%-90%。5 迄今为止，功过参半随着越来越多的证据表明人类活动对气候变化的影响，国际社会已经动员起来解决这个问题，首先通过《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）提供了一个采取行动的总体框架。《联合国气候变化框架公约》于1992年通过谈判达成，共有192个缔约方，几乎全员参与。该框架达成的总目标是，防止人类活动导致气候变化达到危险的程度。1997年12月在日本京都签订的《京都议定书》首次尝试将硬性目标纳入《气候变化框架公约》，其中包括2008年到2012年底的目标。迄今已有184个国家批准了该议定书，美国却拒不加入。该议定书设想了两类行动。首先，每个工业化国家都应采取行动，减少国内的排放量；其次，各国可应用灵活的市场机制完成减排承诺，这些机制允许工业化国家之间进行排放权交易；亦可分别通过清洁发展机制（CDM）和联合履行（JI）计算发展中国家或其他工业化国家实现的减排量。不幸的是，迄今为止的证据以及权威机构的预测（如国际能源机构）均表明，气候政策几乎没有对排放增长产生影响。《京都议定书》作为唯一的温室气体排放国际协议，并未明显改变全球排放趋势（见图2）。更有甚者，即使该议定书的目标相对宽松，没有规定实质性的减排量，一些国家仍难以达成目标。这样的结果意味着全世界 的“限”排之路仍然漫长，更遑论 “减”排以防气候变暖超越警戒水平了。一方面，在京都谈判中确立了一些具有挑战性的环境指标 (《京都议定书》的总目标是相对于1990年的水平减排5%6）；另一方面，这些谈判创建了对许多国家而言十分重要的碳配额盈余（通常称为“热气”）。这些盈余来自经济体制改革带来的减排，如前苏联冷战后关闭了旧有的碳密集型产业，但不能归为专门的减排努力。-5%0%5%10%15%20%25%30%35%40%19901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006೧ዓ٣ఋ1990೧নღᇵହܿվࠍ׋ዓ٣ହኑ˖Ȗ2006೧࣭ৗ೙ኑ೧֫ȗˈ౟࣭೙ኑ฀֫༡ˈ2008೧ˈˈՈ຀጗ࠍ႟ȃဇ2/!Ȗੲޕሊށ༚ȗনღ೧˄1990೧˅ᇵହภฉफ़໠ัலัຨٛໍܿၫ༃න࿒ഠ߼ዓ٣Ȗੲޕሊށ༚ȗনღ೧-1990Ȗੲޕሊށ༚ȗྥഫ1997-1998Ȗੲޕሊށ༚ȗໍᄌˈ200580%ହኑ˖Ȗ2006೧࣭ৗ೙ኑ೧֫ȗˈ౟࣭೙ኑ฀֫༡ˈ2008೧ˈˈՈ຀጗ࠍ႟ȃဇ3/1990೧ፚ2006೧Ȗੲޕሊށ༚ȗݙኙߴঽ౟࣭फ़໠ัலัຨٛໍܿၫ༃න࿒เૂഠ߼஢קफ़+ሡ࣭-8.3%4.8%ߟ࣭10.3%ሃܐ஀19.7%ׁ๊33.1%թܐ஀ᆊ49.4%Փߔୁ60.5%Ⴀօᆃ࣭ܽ+࣭ܽܿনᎳ໸1991೧-9.9%-1.1%౟࣭˄߾ව༡࣭˅11.5%ৠೀܐ-20%-10%10%20%30%40%50%60%70%因此，《京都议定书》的“赢家”往往是选定1990年为基准年而受益的国家，尤其是获得巨大“热气”配额的俄罗斯和乌克兰。在欧盟国家中，1990年东西德合并后，德国进行了广泛的产业结构调整，英国在20世纪90年代初期得益于天然气发电（见图3），在没有制定气候变化政策的历史条件下，其减排成效显著。尽管美国拒绝批准《京都议定书》常被归咎为议定书缺乏推力的主要原因，但它对排放趋势的影响实际并不大。即使美国履行议定书原先规定的各项承诺，即相对1990年基线减排7%，也不会导致全球排放量出现显著差异。相比之下，加拿大是最早签署的缔约方之一，目标是在1990年基线上，到2013年减排6%。而2006年，加拿大的排放量超过1990年水平的22倍7，且没有现实途径能够实现减排目标，除非从俄罗斯等国购买“热气”，而这一行动在政治上也许并不可行。《京都议定书》： 出师未捷，功不可没虽然《京都议定书》无法实现真正意义上的减排，但当然也并非“毫无意义”。就如同我们不能说科学实验“毫无意义”，因为探索过程中的经验教训（