公共部门战略管理

1公共部门战略管理大连理工大学21世纪发展研究中心主要内容导论：公共部门战略管理的兴起公共部门战略管理的基本概念公共部门战略管理系统分析公共部门战略管理的过程公共部门战略规划公共部门战略实施公共部门战略评价公共部门战略变革公共部门战略思维公共部门战略管理的未来导论：公共部门战略管理的兴起1.1私营部门战略管理发展的回顾公共部门战略管理的兴起与私人部门（企业）战略管理的示范性影响密不可分。二次大战后，军事战略概念被逐步引入工商业管理领域，最终发展成为一种新的管理科学分支学科。战略（strategy）：对战争全局的筹划和指导。古希腊语理解为指挥军队；我国古代军事名著《孙子兵法》：“兵者，诡道也”；德国的克劳塞韦茨在《战争论》：“战略是为了达到战争目的而对战争的应用”；“战争必须为整个军事行动规定一个适合战争的目标”由于经济、社会、科技的发展，战略概念逐渐扩大到其他领域，其含义也扩展到对带有全局性的问题所做得长远谋划。战略概念和战略思维最早受到企业的重视，二战后得到广泛的应用。企业战略管理兴起企业战略研究是企业生产经营社会化、全球化过程中不断发展起来的。战略管理理论是企业经营实践与企业管理学相结合的产物。萌芽期(20世纪30年代至60年代初)•背景:30年代西方经济大萧条,企业出路何在?•人物:(1)美国经济学家切斯特•巴纳德《经理的职能》(1938),把战略概念引入企业经营中,说明战略因素在企业综合系统中诸要素相互作用中的影响与作用。(2)美国企业经营史家钱德勒《战略与结构:工业企业史考证》(1962),提出企业经营战略思想,经营战略是关于企业长期目的与基本目标及其实现途径和相应资源配置的决策与选择。形成期(20世纪60年代至70年代)•背景:战后西方经济快速增长,企业竞争日趋激烈,而70年代初第一次石油危机,西方经济不景气,企业经营环境恶化,企业战略突现出来。•人物:(1)美国学者安索夫(H.IgorAnsoff)《企业战略论》(1965)、《计划与控制系统:一个分析框架》,形成了企业战略从制定到实施的理论框架。《从战略计划走向战略管理》(1976)、《战略管理论》(1979),导致企业从经营管理向战略管理的转变。(2)美国管理学家德鲁克(PeterDrucker)于70年代创立一整套关于企业管理与战略的思想,尤其是对通用汽车公司进行了开拓性的企业管理研究,并出版了22部著作,发表了数百篇论文,被称为“现代管理学之父”,《哈佛商业评论》称79岁的德鲁克为“我们时代的杰出管理思想家”。成熟期(20世纪80年代以来)•背景:80年代日本企业竞争优势对美国企业构成严重威胁和挑战。•人物:(1)迈克尔•波特《竞争战略》(1980)、《竞争优势》(1985)和《国际竞争优势》(1989),提出一般竞争战略与竞争优势的一系列开创性思想,大大地深化了企业战略的内涵,将竞争战略从企业提到国际竞争高度。(2)美国战略管理学家弗雷德•R•戴维《战略管理》(1989年第一版,1997年第七版)集战略管理之大成,将影响企业战略经营的外部环境变化趋势加以概括,提出战略管理环境分析的三大主题:全球因素、信息技术和自然环境,这反映了当代经济的全球化、信息化和生态化三大趋势。企业战略管理在中国20世纪80年代以来,企业战略与战略管理在中国得到越来越广泛的传播,对我国企业正产生深刻的影响。2•翻译出版一系列国外战略管理著作;•中国学者编撰了大量企业战略类著作;•将企业战略或战略管理引入大学管理学专业课堂;•一批企业应用战略管理理论于战略经营实践。1.2公共部门战略管理的兴起在企业战略管理模式的示范性影响下，公共部门战略规划和战略管理随之兴起。休斯认为：公共部门战略规划兴起于20世纪80年代初，比私人部门战略规划兴起晚了十余年，而公共部门战略管理途径的采用比私人部门仅仅晚了几年。1公共部门战略管理的引入公共部门战略计划阶段：预算和财务控制在公共部门很早出现，计划的主要目的是预算分配和控制支出。被看作是传统行政模式的组织精髓。一般认为战略计划是附属于政治的，受到一定限制。但仍被认为能促进沟通与参与，协调利益与价值差异，推动有序决策的制定和展开。2公共部门战略管理的出现在过去20年里，新公共管理运动席卷全球，市场化、私有化如火如荼。政府将不断面临重组、合并、民营化、政府直接干预范围缩小等威胁。信息化和经济全球化导致公共部门外部环境的不确定性加大，战略计划出现了失败的倾向。为改变这一状况，20世纪80年代末，战略管理在公共部门出现了。较早系统讨论公共部门战略管理的著作首推波齐曼、斯特劳斯曼的《公共管理战略》（1990）和纳特、巴可夫的《公共和第三部门组织的战略管理》（1992）。3公共部门战略管理实践的构建3.1与私营部门相比，公共部门有其特殊性：市场因素：公共组织缺少一个可以以收入形式向他们提供资源的市场。目标因素：目标多样化，目标往往非常模糊而且相互冲突。例如关于效率和公平问题，公共组织中公平对待每一个委托人且为其提供服务比效率更重要。公平标准使得组织解决不了目标模糊不清的问题。限制因素：法令、法规规定的义务将限制组织的灵活性和自主权，导致其在增加或减少服务方面的自由度减小。公民经常以所有者身份向公共组织的活动、执行情况提出期望和要求，要求政务公开。动力因素：公共组织缺乏紧迫感。公共组织用定期选举、政治任命等方式安排新的领导人，原有计划和项目不断被打破并创造惰性。金钱对雇员的激励效果不如私营部门明显。3.2公共部门战略管理有其层次性公司战略：对应内阁和各部企业战略：对应地方各级权力机构职能战略：对应低层次的职能较单一的局、具体办公机构。3.3公共部门战略管理过程及阶段战略规划——战略实施——战略评价战略规划：重点是做好战略分析1）分析组织的历史背景，确定组织的最终目的。在公共组织中由方案、市场、管理行动和资源四种成分组成一个系统。方案是服务的对象及所提供的服务;市场由利益相关者及公众的期望组成；管理行动是组织实施的战略；资源是组织执行方案时所运用的人力、物力和财力。2）PEST分析。P:国内外政治环境分析：领导人的新指示、新政策的颁布、新法律法规的通过、战争、首脑会晤等；E：国内外宏观经济形势；S：风俗、习惯、观念、信仰的现状及转变趋势；T：技术进步、科技合作与交流等3）SWOT分析。S:组织的相对优势；W：对组织带来不利，导致组织无法实现其目标的消极因素和内不得不可能性；O：帮助组织实现或超越自身目标的外部因素和状况；T：对组织运行不力，导致组织无法实现既定目标的外部因素，是影响组织当前地位和所期望地位的主要障碍。战略实施战略主要是制定出具体措施实现战略，主要包括三类活动：1）利益相关者管理。找出与敌对利益相关者有密切联系的、不重要的和未决的利益相关者中的中立者，从中发现潜在的联盟；采取措施，阻止敌对利益相关者与未决利益相关者的联盟；防止敌对利益相关者在暗中削弱拥护者；对敌对利益相关者进行空袭；逾期反对性质并挑出部分持反对意见的利益相关者，再采取措施；与挑出的敌对利益相关者讨价还价，3获得至少的中立。2）组织职能结构管理。战略的变化往往要求公共组织结构的重新设计应能够促进最终目的的达成。组织结构演变顺序是一个周而复始的过程：制定新战略——新问题出现——组织绩效下降——建立新组织结构——组织绩效改善——制定新战略3）资源管理。人力资源、物力资源、财力资源及技术资源。战略评价依据一定的标准和程序，对战略实施的效益、效率、效果极佳制进行判断的一种组织行为，目的是取得有关这些方面的信息，为战略变革、战略改进和制定新战略提供依据。传统：重方案制定和实施，轻评价。为什么公共部门需要战略管理？改革开放以来的公共管理不适应复杂多变的国际环境。公众要求公共部门回应公众服务需求的呼声日渐提高；公共部门日益面临重组、合并、民营化、公私竞争、公共部门之间竞争、政府干预范围缩小等威胁；绩效导向的评估与预算挂起钩来，让公共部门压力重重。这些都成为中国公共部门实行战略管理的直接驱动力。第2章公共部门战略管理的概念基础从前，有两位在同一产业竞争的公司经理。他们正在进行一次野营以商讨可能的公司合并。当他们共同走入密林深处时，突然遇到一只灰熊，灰熊直立身子向他们吼叫，其中一个经理立即从背包中取出一双运动鞋换上，另一个经理忙说：“喂，你不要指望跑得过熊。”那经理回答道：“我可能跑不过那只熊，但肯定能跑得过你。”1战略管理的内涵与特征五大主流学派对战略管理的认识设计学派：将组织的战略管理分为战略制定和战略实施两部门。战略管理是一个有控制、有意识的思想过程，战略管理不能凭直觉，不能带有应急性；战略管理是组织最高领导人的责任；战略必须体现独特性，具有能够知道这个组织的运动，保持简单的特性。计划学派：与设计学派同时出现，提出的战略制定过程模型与设计学派基本一致，只是更强调机械性的分解和组合过程，以及各种专门的分析方法和技术。过程模型：部分(各种目标、计划、预算、日程安排）到整体（战略）计划学派的战略过程：制定战略——战略实施——实现战略缺陷：许多企业制定的战略没有实现，却实现未经正式制定过程的战略。学习学派自然选择观点：环境不可预测性，综合战略难以应对。逻辑渐进的观点：确定未来目标，不断调整核心业务，控制新的经营范围的增加而达到目标。文化和政治观点：组织文化作为信念会主宰战略决策，并且难以迅速改变。文化约束管理者思想、组织的变革和对变化的适应。属于不同利益集团的决策者进行不同的决策。想象的观点：某些理性分析方法和技巧在应对组织内外部环境的变化时是难以发生作用的。直觉和想象在决策时相当重要。定位学派战略制定过程是确定组织在市场中的位置的过程。为此，要求以理性作为战略分析和选择的基础；战略分析人员将分析结果提供给组织领导层，由领导层进行最终战略选择；战略在组织内层分解并加以执行，同时还须根据战略管理的要求调整组织关系。资源配置学派组织战略的核心是资源配置的方式，通过筹划、研究组织未来的资源配置及其与外部环境的相互作用，以指导和解决发展中的一切重大问题。学派代表安索夫强调“组织——战略——环境”三者之间相互适应和协调一致。战略管理的基本特征战略管理是未来导向的。战略管理着重于长远的、全局的谋略。战略管理是组织发现自身优势、劣势、寻求机会、识别威胁的过程。战略管理是持续性和循环性过程。4战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。战略管理的地位和作用“一个机构没有战略就好像一条船没有桅杆，只能原地转圈，它像一条船期不定的船不知往何处航行。”美国学者格林德利在《战略规划改善公司的运作》一书中指出：战略管理考虑到机会的鉴定；提供了一个管理问题的目标观点；构筑一个框架，改善活动的协调和控制。战略管理使不利的条件和变化产生的影响最小化；促进主要决策以更好地支持已建立的目标；促进机会选择以更有效分配资源和时间；用较少的资源和时间用于纠错或作出特别决定。战略管理创造一个人际之间协调交流的框架；肯定每个人作出进入整体的努力；提供一个明确雇员责任的基础；鼓励管理决策人员超前思考。战略管理以积极态度对待难题和机会；鼓励人们面对变化采取进去行动并有序管理业务。公共部门战略管理为什么与企业战略不一样？环境因素对公共部门战略管理的影响市场因素：缺乏一个可以以收入形式为其提供资源、信息的市场；资源主要依赖于监督机构提供或部分来自于自己提供的服务的补偿。纳特认为：“公共背景下的战略管理方法的确定和实施必须以认清和小心谨慎处理权威网络成员的信仰和需要为前提，战略管理者在制定战略时，必须与其通力合作。”法律、制度和传统等因素：照章办事。筹划新行动时，必须将指令和义务放到具体的、反映组织的历史传统和发展方向的环境中去理解。政治因素：考虑政治领导的观点、议员和利益集团的影响。要考虑各种利益相关者的观点，在各种政治力量间讨价还价．交易因素对公共部门战略管理的影响强制力：来自于法律的授权．强制力是一种重要资源，使其制订战略时，不必像企业那样依赖于向潜在顾客出售服务。强制力的使用给公共组织带来机会。影响范围：公众公众监督：大多数公共组织不能将