我国法院调解制度的新发展-对《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》的初步解读(赵 钢 武汉大

1我国法院调解制度的新发展（之一）——对《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》的初步解读赵钢武汉大学法学院教授,王杏飞广东金融学院法律系讲师上传时间:2007-1-31关键词:民事诉讼/法院调解/程序完善内容提要:《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》乃是最高人民法院在新形势下就完善民事调解机制以促进和谐社会之构建所作之重要的制度性安排。其对法院调解制度的完善主要体现在以下五个方面：一、调解机制适用范围的界定避免了实践中的操作失范；二、调解主体的多元化、社会化增强了法院调解的可接受性；三、调解程序的细化与完善使得法院调解的有序进行“有章可依”；四、法院调解之促进、保障机制的确立解除了当事人的“后顾之忧”；五、调解协议效力的空前强化使得调解结果的实现有了切实的制度保障。与此同时，作为完善法院调解制度“阶段性成果”的司法解释，其也存在一些瑕疵和不足，故有待通过修订《民事诉讼法》来一并对之加以匡正和弥补。走过了“调解为主”、[1]“着重调解”[2]和“自愿、依法调解”[3]之三步曲的我国法院调解制度，随着民事审判方式改革的启动与推进，却受到了来自理论界的颇多责难，[4]甚至有观点认为应当取消法院调解制度，[5]在此背景下，诉讼实践中的调解结案率亦随之而直线下降，[6]辉煌一时的法院调解制度似乎已经颓势十足，形如弃履。然而，随着改革的深化与认识的升华，特别是随着国家关于“构建和谐社会”目标的提出，法院调解制度在促进纠纷的“柔性解决”及实现社会稳定方面的独特功能在新的基础上得到了新的认同。反映到制度层面的集中体现，即为最高人民法院于2004年9月16日公布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》(以下简称《调解规定》)。通观《调解规定》之全部内容，可以说自始至终体现出了对法院调解制度的高度尊崇与诸多完善。可以预言，其之贯彻实施，必将有力地扭转法院调解制度在民事审判实践中的“明显失宠”与“日见失落”，使法院调解制度重新焕发出勃勃生机，充分发挥出其在构建和谐社会过程中的促进、保障作用。而科学、合理地解读《调解规定》的各项安排，则是恰当适用《调解规定》，充分实现法院调解制度之预期功能的必要前提。鉴此，我们试就《调解规定》对法院调解制度所作的几点主要发展与完善谈谈自己的看法，并就其不足之处略陈管见，以求教于方家。一、调解机制适用范围的界定避免了实践中的操作失范众所周知，人民法院审理民事案件应当坚持调解原则。法院调解既是重要的诉讼制度，也是重要的结案方式。但长期以来，由于民诉立法与相关司法解释均没有就调解机制的适用范围作出明确的规定，同时由于传统审判理念的落后和法官素质不高等多种因素的影响，审判实践中的法院调解普遍存在着较为严重的法官恣意，其主要表现为：原本应该调解的不调解，原本不该调解的却乱调解。如此一来，自然导致了法院调解制度适用效果的差强人意和社会各界的普遍不满，同时也充分暴露出了法院调解机制自身的明显不足。鉴此，为了有效地规制法官的调解行为，充分发挥法院调解机制在解决纠纷方面的独特功能，保护当事人的合法权益，《调解规定》从两个方面明确了法院调解的适用范围。(一)法院调解适用的诉讼阶段2《调解规定》第1条明示，“人民法院对受理的第一审、第二审和再审民事案件，可以在答辩期满后裁判作出前进行调解。在征得当事人各方同意后，人民法院可以在答辩期满前进行调解”。我们认为，如欲正确理解这一规定，应当明确以下几点：首先，该条从大的诉讼阶段上明确了无论是在一审、二审还是在再审程序中，原则上都可以适用调解。而在此之前，虽然《民事诉讼法》第128条、第155条分别已对一审和二审程序中的调解适用问题作了明确的规定，但是对再审程序中能否适用调解则未予直接明定，而只是笼统地要求分别按照原审程序进行再审，[7]故而给再审实践中法院调解的适用造成了一定的“规则真空”。与此同时，诉讼理论界与司法实务界对于再审程序中能否适用法院调解也是存在意见分歧的。分歧的焦点在于对当事人的合意能否自行改变法院生效裁判的效力具有不同看法。持反对意见的学者们认为：从实务操作层面来看，由于胜诉一方当事人通常不会轻易放弃自己因为胜诉而业已赢得的利益，故对再审案件进行调解的可能性一般不大；从诉讼法理层面来看，对于已经发生法律效力的法院裁判，非经法定程序不得加以任何变更，故通过当事人的合意来变更生效裁判既为既判力所不允许，同时也有损法院自身的权威；从我国现行立法层面来看，启动再审程序即意味着原审裁判确有错误，此时如果允许双方当事人通过合意来自行变更原有的裁判，则其当否根本无法判别，这样一来，不仅启动再审程序之合法性由此而成为问题，而且希冀通过再审程序来纠正生效裁判中的错误及实现审判监督的立法目的更是难以得到实现。我们认为，《调解规定》第一条之所以没有采纳上述反对意见，而是规定对再审民事案件也可以进行调解，可用以下几点理由予以解释：其一，对再审民事案件进行调解并不存在诉讼法理上的障碍。因为如果再审法院在再审程序中进行调解且各方当事人达成了调解协议，那么此时否定原审法院生效裁判法律效力的并不是当事人之间达成的调解协议，而是再审法院在双方当事人调解协议的基础上制作的调解书。申言之，由于人民法院依法制作调解书也是其行使民事审判权的体现和重要方式，故调解书对生效裁判法律效力的否定仍然是法院自身在充分尊重当事人意愿基础上的自我否定，而并非当事人之合意对法院生效裁判法律效力的否定。因此，这一规定既不与既判力理论相悖，也无损于法的安定性与法院的权威。其二，就制度层面而言，此前最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第86条第一款即明确规定：“在执行中，双方当事人可以自愿达成和解协议，变更生效法律文书确定的履行义务主体、标的物及其数额、履行期限和履行方式”。我们认为，执行中的和解完全是双方当事人自愿协商、合意处分的结果，但即便如此，其仍然在规则层面上得到了确认。由此说开去，允许人民法院在再审程序中进行调解也就更不是什么“洪水猛兽”了。其三，从此前长期的再审实践来看，实际存在的法院调解无疑起到了良好的法律效果和社会效果。这是因为，再审案件往往案情比较复杂、争议较大、矛盾较深、存续较长、波及较广，如若处理不好容易激化社会矛盾。而通过调解方式来处理再审案件，往往有可能真正做到化解矛盾、促进和谐，实现真正的互利多赢。其次，从原则上讲，法院调解应当在“答辩期满后裁判作出前进行”；作为例外，“在征得各方当事人同意后，人民法院可以在答辩期满前进行调解”。我们认为，就进行法院调解的时间起点而言，以在“答辩期满后进行调解”为原则，既有利于充分维护被告一方当事人的程序利益，使其能够有较为充分的时间来准备诉讼资料，为双方当事人的平等交流与有序对话创造条件，同时也可以更好地实现《民事诉讼法》所设定的“事实清楚”、“分清是非”3的调解要求，[8]而允许再审法院“在征得当事人各方同意后……可以在答辩期满前进行调解”，则是在充分尊重当事人意愿及其处分权的基础上努力提高诉讼效率的特殊安排。事实上，在此前进行的民事审判方式改革进程中，各地法院即先后推出了旨在提高诉讼效率的改革举措——“庭前调解”，不少法院通过庭前调解的方式将案件的审理前移至案件受理后、答辩期满前，从而较为明显地缩短了办案周期。[9]由此看来，《调解规定》的这一特殊安排还是有着一定的实践基础的。最后，需要特别指出两点：其一，我们认为，尽管上述原则规定中“裁判作出前”的条件设定意在避免调解无度，防止发生马拉松式的调解，但是其之含义则明显过于模糊、笼统而有待进一步的确定和明晰。申言之，“裁判作出前”的条件设置在逻辑上将合议庭评议案件的场合也纳入了法院调解的适用范围，但这显然是有欠科学而不能成立的。其实，在此问题上，《民事诉讼法》第128条所规定的“法庭辩论终结后”之具体限定更为科学、合理，故而仍应以此为据，以供操作；其二，作为“答辩期满前进行调解”这个例外规定的适用前提，所谓“征得当事人各方的同意”，是指双方当事人在同意法院进行调解这个大前提的基础上就“答辩期满前进行调解”这个特定事项的明确认可，而非仅仅指此前的同意调解。(二)法院调解适用的案件范围在总结以往我国法院调解之实践经验的基础上，《调解规定》第2条以“肯定性概括”和“排除性列举”相结合的方式，框定了可以适用法院调解的案件范围，从而为妥善解决当前民事审判实践中调解范围过于含糊的问题提供了较为科学、可行的操作规范。这里所说的“肯定性概括”，是指第2条中“对于有可能通过调解解决的民事案件，人民法院应当调解”的概括性表述。我们认为，结合《民事诉讼法》的原则规定，对于这一要求，应作后述两个方面的理解方为准确、全面：其一，所谓“有可能通过调解解决的民事案件”，应当是指在事实上和法律上均存在调解解决之可能性的案件，而非是指在同条后半段规定中被明确排除的六类案件以外的所有民事案件，否则即有可能将法院调解绝对化地理解成为办理所剩案件的必经程序。[10]至于这种调解可能性，则具体是指各方当事人之间存在“求同存异”的共同意愿，利益冲突并非激烈的客观基础、较为明确的法律关系和基本清楚的案件事实，以及不为法律、法规所强制性禁止的合意处分之可能性；其二，以上所述“人民法院应当调解”之规定，并非意味着人民法院可以不考虑当事人是否愿意而应一律主动依职权进行调解活动，而只是说不一定要待当事人正式提出调解申请后再进行调解。譬如，法院开启调解程序后当事人并未明确表示反对，即可以认为当事人愿意接受调解。否则将直接有违《民事诉讼法》第85条所确立的“自愿原则”，且从根本上与调解机制的内在机理相悖。另外应当指出，依据《婚姻法》第32条第二款的规定，人民法院审理离婚案件，应当进行调解；根据最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第14条第一款的要求，对于婚姻家庭纠纷和继承纠纷、劳务合同纠纷、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、合伙协议纠纷以及诉讼标的额较小的其他纠纷，人民法院在开庭审理时应当先行调解。[11]因此，在理解法院调解所适用的案件范围时，应对这些规定予以一并遵循。与上述“肯定性概括”相对应的是“排除性列举”，具体是指：适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序的四类案件，以及婚姻关系、身份关系确认这二类案件，4一共六类案件，人民法院均不予调解。我们认为，这六类案件之所以被明确排除在法院调解的适用范围之外，是因为它们各自的特点所致：我国现行《民事诉讼法》所规定的适用特别程序的案件具体包括选民资格案件、宣告失踪或宣告死亡案件、认定公民无民事行为能力或限制民事行为能力案件和认定财产无主案件。在这些案件中，除选民资格案件属于诉讼案件外，[12]其他均属非讼案件。就选民资格案件而言，其不仅直接涉及相关公民所享有的选举权与被选举权等基本权利，而且与国家的选举秩序息息相关，因此不允许当事人合意处分，故而不得适用法院调解。而其他几种非讼案件，由于均不存在利益直接对立的双方争议主体，所以都不存在调解解决的客观可能性。适用督促程序和公示催告程序的案件，它们所适用的程序均为略式诉讼程序，本身并不具备进行调解所必需的诉讼结构和诉讼空间。破产还债程序，其之开启与运作并非是以解决纠纷为目的，而是以处理某些民商事主体的“市场退出”问题为宗旨，因此显然不存在进行法院调解的必要与可能。至于婚姻关系、身份关系确认案件，它们的处理和解决，不仅直接事关案件当事人个人的权益保护问题，而且更与国家的婚姻制度、身份制度及社会的公序良俗密不可分，因此均须以国家法律的明确规定作为解决纠纷的依据，而不允许各方当事人通过达成调解协议的方式来合意处分，这是当事人意思自治的一个例外。否则，将会出现婚姻关系和身份关系是否存在或是否有效可以由当事人自己来合意商定的荒唐局面。当然，需要指出的是，对于同时存在婚姻关系(或身份关系)确认之诉和相关给付之诉的民事案件，针对其中的给付之诉部分，仍然是可以适时进行法院调解的。然而，相对于客观事物的复杂性来说，人类的认知能力在一定时期内总是有限的，而认知能力的有限性又必然会造