第 二 章 行政法主体

第二章行政法主体行政法主体是指在行政法律关系中享有权利和履行义务的各方当事人。本章的主要内容：各类行政法主体的定义、资格条件、法律地位、权利义务、类型范围等。行政法主体包括行政主体、行政相对人和与行政主体有密切联系的国家公务员。第一节行政主体一.行政主体的概念行政主体指依法享有行政职权，能以自己的名义实施行政管理活动和作出行政行为，并独立承担由此而产生的法律后果的组织。二.行政主体的特征（一）行政主体是一定的组织。行政主体只能的一定的组织，个人不能成为行政主体；行政主体包括行政组织在内的其他一些社会组织。（二）行政主体是依法享有国家行政职权的组织。依法享有是指：该组织的行政职权是由法律法规设定或者由有权机关根据法定的程序授予。非行政组织可以通过法律法规的授权而成为行政主体。（三）行政主体是能够以自己的名义对外行使权力的组织。“能够以自己的名义”是指依照法律法规的规定能以自己的名义，而不是在事实上能否以自己的名义。“能够以自己的名义”行使职权是该组织获得行政主体资格的标志之一。（四）行政主体是能够独立承担法律责任的组织。行政主体在作出行政行为、参与行政复议、行政诉讼、承受行政行为的法律后果、作出国家赔偿等的整个过程均能以自己的名义独立地完成，无需受其他组织和个人的节制。三.行政主体资格取得的途径（一）职权行政主体：依照宪法和行政组织法的规定，由有权机关根据法定程序组建的行政组织。特指从中央到地方的各级人民政府和各级人民政府的职能工作部门。即各级国家行政机关。职权行政主体在组织成立时即取得行政主体资格。（二）授权行政主体：依据宪法、行政组织法以外的法律、法规的规定而获得行政职权、取得行政主体资格的组织。包括行政机关的内部机构、一定范围的社会组织等。授权行政主体的特征：职权内容、范围由法律法规单独规定；组织的成立与资格的获得不一定同步。四.行政主体的范围。（一）职权主体——国家行政机关。1.国家行政机关的概念和法律地位国家为实现行政管理的目的，依法设置的专门行使国家行政权力的国家组织。通常叫“政府”或“政府机关”。国家行政机关的法律地位：（1）国家权力机关的执行机关，对权力机关负责并受其监督。（2）依法独立行使行政职权。（3）与司法机关地位平等并在法律规定的范围内受其监督。2.行政机关与司法机关的区别：（1）行政机关决策体制上实行首长负责制。行政首长在重大决策方面享有决定权，不实行少数服从多数的原则，由行政首长对该决策的后果负责；司法机关对重大问题的决策实行委员会制，实行少数服从多数的原则。（2）对社会公共事务干预的主动性。行政机关对社会公共事务的干预是主动的。表现为通过积极的行政执法活动单方面地处理相对人的权利义务；司法机关对社会事务的干预实行“不告不理”的原则，即在程序上要经过起诉、受理、审理、审判等法定程序。3.常见的行政执法机关极其主要职能（1）公安机关A.部分司法职能：对刑事犯罪案件的侦查和起诉。B.社会治安的管理。C.交通和车辆的管理。D.户籍和身份证的管理。E.特种行业的管理。（2）工商行政管理机关A.市场准入管理。B.市场监管。C.商标和广告的管理。D.法律纠纷的仲裁和处理。（3）税务行政管理机关主要职能：各类税收的征收和管理，包括国税和地税两大类。（4）土地行政管理机关有关国有土地的规划、开发、使用、有偿转让等方面的管理。（5）城市综合执法机关根据《行政处罚法》第16条的规定，由有权行政机关组建城市综合执法机关，行使若干行政机关在相应领域中的行政处罚权。（二）国家行政机关的范围1.中央国家行政机关（1）国务院。（2）国务院各部、各委员会。（3）国务院直属机构。（4）国务院各部、委归口管理的国家局。2.地方国家行政机关（1）省、自治区、直辖市人民政府及其职能部门。（2）市、地（行署）、州人民政府及其职能部门。（3）市（县级）、县、自治县人民政府及其职能部门。（4）乡、镇人民政府。3.派出机关和派出机构（1）派出机关省人民政府设立的派出机关：行政公署。县（含县级市）人民政府设立的派出机关：区公所。区（设区市）人民政府设立的派出机关：街道办事处。派出机关不是一级国家行政机关，其职权范围由设立机关根据情况具体规定。（2）派出机构。由地方人民政府职能部门设立的相对独立的分支机构。具有法人资格；在法律法规授权的范围内具有行政主体资格；通常情况下只能代表设立机关行使行政职权。如“派出所”、“工商所”、“税务所”等。4.跨行政区域专业管理行政机关。不按普通行政区域设置，而按专业化、跨区域化设立和行使职权。如中国人民银行分行、铁路局、民航、自然资源保护区管理局、海关等。该类型行政机关不受地方政府人民领导，而隶属于国务院相关职能部门。（二）授权行政主体1.授权与委托的区别：授权指相应职权赋予被授权组织，使其拥有独立的行政主体资格，被授权组织在授权范围内行使职权并承担相应法律责任；委托指享有行政职权的组织将其职权提请被委托组织代为行使。在授权情况下，被授权组织获得行政主体资格；在委托情况下，行政主体资格不转移，由委托人承担法律责任。2.授权行政主体的类型（1）行政机关的内部结构。如“商标评审委员会”、“专利评审委员会”、“交通警察队”等。（2）社会性组织。非行政机关组织。主要有：1）行政性公司；2）事业单位；3）企业；4）社会团体、群众组织等。第二节行政相对人一.行政相对人的概念和特征行政相对人是指在行政法律关系中与行政主体相对应的一方当事人。行政相对人有如下特征：（一）行政相对人是不行使行政职权（职责）的一方当事人。其权利义务具有个人属性。（二）行政相对人是与行政主体具有特定权利义务关系的当事人。其特定性主要表现在：1.这种权利义务关系是由行政法规定或确认的。2.这种权利义务关系是与行政主体之间具体的权利义务关系。二.行政相对人的权利能力和行为能力。（一）权利能力：依照行政法享有权利和承担义务的资格。1.公民的权利能力。分为一般权利能力和特殊权利能力。一般权利能力：参加一般行政法律关系的法律资格，始于出生，终于死亡。特殊权利能力：参加特定行政法律关系所要求的法律资格。2.法人和其他组织的权利能力。以法人和其他组织核准登记为取得权利能力的标志。其权利能力受到核准登记时允许其从事相关活动范围的限制。权利能力始于成立，终于解散。（二）行为能力：当事人能以自己的行为依行政法行使权利，承担义务，从而使行政法律关系产生、变更、消灭的法律资格。1.公民的行为能力。分为一般行为能力和特殊行为能力。一般行为能力：以民事行为能力所要求的年龄和智力条件为参照。特殊行为能力：以特定行政法所规定的参与特定行政法律关系所应具备的年龄和智力条件为准。2.法人和其他组织的行为能力：与其权利能力在起始时间、内容范围方面完全一致。三.行政相对人的类型（一）以存在的形态划分：公民、法人、其他组织。1.公民。公民依据行政法的规定可以成为诸多方面的行政法律关系相对人。既包括中国公民，也包括外国公民。2.法人。法人组织在成立、变更、解散、经营活动、税收等领域可以成为相应领域行政法律关系的相对人法人可以分为企业法人、机关法人、事业单位法人。机关法人和事业法人在特定领域也可以成为行政相对人。3.其他组织。其他组织即不具有法人资格的社会性组织。在组织成立、组织活动等领域受到民政、工商、公安、税收等部门的管理，成为这些领域行政法律关系的相对人。（二）以与行政行为的效果关系划分：明示相对人、暗示相对人。1.明示相对人：又称“直接相对人”，行政主体直接对其行使权力并期望使其权益受到影响的实际效果的行政相对人。是行政行为直接针对的人。2.暗示相对人：又称“间接相对人”，行政主体虽未对其直接行使权力，但对明示相对人行使权力，产生了使其权益受到影响的实际效果，其权益受影响与行政行为之间产生因果联系。四.行政相对人的基本权利义务。（一）基本权利1.参与权。对国家行政管理活动过程的参与。包括对规范的制定、修改、对行政活动过程的依法监督，对行政机关及其工作人员违法失职的检举、控告等权利。2.知情权。对行政行为涉及自身权益的事项有权了解。包括对法律、法规、政策、行政行为作出的目的、动机以及自身在面对行政行为时所应具有的权利等。3.抗辩权。面对不利行政行为，相对人为自己进行辩解，对行政行为提出质疑、要求行政主体举行听政等权利。4.救济权。对违法行政行为通过法定途径进行救济的权利。包括通过行政复议、行政诉讼、申请国家赔偿、承受行政行为被撤销的有利后果等。（二）基本义务1.尊重行政管理。对行政行为的处理结果应予服从和遵守，通过合法和合理的途径进行抗辩和救济。2.自觉履行合法义务。对行政行为所设定的义务应自觉履行，不得拒绝。3.不得阻碍公务履行。对行政机关和公务员履行行政公务的活动不得妨碍和干扰。第三节国家行政公务员一.国家行政公务员的概念和特征国家行政公务员是指经法定程序任用，在中央和地方各级国家行政机关中行使国家行政权力、执行国家公务的的人员。公务员有如下特征：（一）必须任职于国家行政机关。在其他国家机关和社会组织任职的人员不是国家行政公务员。（二）在国家行政机关担任一定行政职务，行使一定国家行政权力的人员。这一特征区别于工勤人员。（三）经法定程序正式任用的人员。主要有选任、考任、调任、聘任四种。二.国家行政公务员的分类1.政务类公务员：通过各级人民代表大会选举和任命产生的公务员。他们通常是各级人民政府的组成人员，其职务均为行政领导职务。2.业务类公务员：通过考任、调任和聘任等方式产生的公务员。有具体的岗位和职称，行使具体的行政职权。三.国家行政公务员的权利义务。（一）公务员权利义务属性——行政职务关系。1.行政主体的职权职责及于公务员。公务员由于任职而取得行政主体的职权职责、同时取得代表行政主体对外实施行政管理活动的资格。2.公务员代表行政主体行使职权（职责），其法律效果归属于行政主体。这一特征说明公务员与行政主体之间是行政职务的委托关系。3.行政职务（职责）非公务员个人所拥有，不含个人利益成分。行政职务为实现社会公共事务的管理而设置，公务员行使行政职权应与这一目的相一致。四.公务员权利义务属性——特殊劳动关系。1.身份保障。非因法定事由和非经法定程序不得被免职、降职、辞退或行政处分；获得履行职责所有的权力（公款公物支配使用）；对国家行政机关及其领导人的工作提出批评建议、申诉和控告的权利。2.获得报酬权。享有国家规定的劳动报酬、保险、福利待遇、休假等权利。3.离退休待遇权。五.行政公务行为与个人行为的区分标准。5要素综合考虑。1.时间要素。行政公务人员在上班时间实施的行为，通常认为是执行公务的行为，在下班时间实施的行为通常认为是非执行公务的行为2.名义或公务标志要素。行政公务人员的行为是以其所属的行政主体的名义或者佩带或出示能表明其身份的公务标志实施的，视为执行公务的行为，以个人名义实施的，通常则视为非执行公务的行为。3.公益要素。行政公务人员的行为涉及公共利益或以公共利益的实现为目的，通常视为执行公务的行为，不涉及公共利益或以公共利益以外的利益为目的，一般则视为非执行公务的行为。4.职权和职责要素。行政公务人员的行为属于其职权职责范围内的，视为执行公务的行为，不属于其职权职责范围内的，视为非执行公务的行为。5.命令要素。行政公务人员的行为是根据其主管领导的命令、指示或委派实施的，视为执行公务的行为，反之属于非执行公务的行为。以上的要素应综合考虑。思考题：1.什么是行政主体？有什么资格条件？2.行政主体资格获得的途径有哪些？3.什么是行政相对人？有哪些类型？4.如何区分公务行为和非公务行为？