第13讲 环境政策及管理制度

环境政策及管理制度1.环境政策及管理制度2.中国现行的环境管理制度1.环境政策及管理制度环境政策：环境政策的基本概念环境政策是可持续发展战略的延伸和具体化，是诱导、协调环境政策调控对象道德观念和行为的准则，是实现可持续发展战略目标的定向管理手段；是国家为保护和改善人类环境而对一切影响环境质量的人为活动所规定的行为准则。中国的环境政策，是党和政府总结了国内外社会发展历史和环境状况，为有效地保护和改善环境而制定与实施的环保工作方针、路线、原则、制度及其他各种对策的总称，是中国环境保护和管理的实际行为准则。我国环境政策的主要表现形式中共中央制定发出的有关环境保护的决议、决定、通知、指示、报告及批示等。比如：1978年，中共中央批转《国务院环境保护领导小组办公室环境保护工作汇报要点》的通知等。中共中央和国务院联合发出的有关环境保护的决议、通知、号召和批文等文件。如，1981年，《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题决定》，1992年党中央、国务院批准了《中国环境与发展十大对策》等。有关环境保护的各种法规和决定等，包括全国人民代表大会及常务委员制定的法律，国务院制定的行政法规、行政措施、决定和命令；国务院各部门发布的命令、指示、规章和标准等。如：1979年全国人大常委会发布的《中华人民共和国环境保护法(试行)》，1984年国务院《关于环境保护工作的决定》；1986年，国务院环委会，国家计委、国家经贸委联合发出的《建设项目环境保护管理办法》以及各类环境标准，2002年1月国务院颁布的《排污收费征收使用管理条例》，2002年10月全国人大常委会颁布的《环境影响评价法》，等等。党和国家领导人、国务院环保部门领导人代表党和国家对有关环境保护的批示、批文和工作报告等。环境管理制度的定义环境管理制度是指在环境管理工作中，为了处理与协调各方面的职权范围与职责分工而采取的组织方式。社会制度的性质和社会经济发展状况是决定环境管理制度的主要因素。目前，世界上存在着两种模式：一种是市场经济国家的环境管理模式。其特点是在强化国家集中管理的基础上，采取立法和经济刺激相结合的方法。资本主义各国一般都采取这种管理模式，一般都颁布了一系列的环境保护法令、法律和条例等，旨在对私人资本企业的经济活动制定出严格的活动规范。在其环境管理体制中，经济分两大类，一是国家通过财政手段扶持有利于环境保护事业发展的行业和企业，限制严重污染环境的企业和行业；二是国家利用排污收费、罚款等经济手段，制约破坏环境的行为。另一种是以计划经济为主的国家环境管理体制模式，其特点是突出国家统一计划在环境管理中的作用，形成以国家计划为中心的，包括法律手段和经济手段的环境管理体制模式，中国属于这种模式。环境管理制度的特征(1)强制性作为一项管理制度，首先要具有强制性特征。所谓强制性是指制度本身埘行为主客体双方所具有的强制约束力，要求人们必须按照制度规定的内容和范围来履行自己的职责。由于管理制度的类刑不同，制度的强制性也有区别。(2)规范性作为一项管理制度，除了具有强制性以外，必然存在着相应的管理程序和管理办法，因而具有规范性特征，也叫做程序性特征。这是一切管理制度所具有的基本特征之一。规范性是确保管理制度得以有效实施的基本条件，没有规范性，制度就无法操作和落实，人们就会在实践中无所遵循。例如财务管理制度、人事管理制度、企业仓储管理制度和环境影响评价制度等都规定了严格的执行程序、原则、管理办法。这种规范性使其实施有了可遵循的尺度。(3)可操作性作为一项管理制度，既规定了其实施的管理程序和管理办法，又同时规定了其具体的内容、要求和实施步骤，使制度便于实施和运作，这就是制度的可操作性，也叫做实践性。制度的可操作性是将管理的目标、任务、要求和效果结合成为一个有机整体的程序化方法设计，也是管理理论与管理实践相统一的桥梁。环境管理制度的类型(一)按照制度的性质划分按照制度的性质划分，环境管理制度可以分为四种类型：(1)政策法规型环境管理制度这是一类以国家的有关政策、法规为基本依据和主要内容开展环境管理的制度。如中国地方性的建设项目环境预审和正在建立中的污染强制淘汰就是以国家的环境保护产业政策、行业政策和技术政策为基本依据和内容的管理制度；“三同时”制度也是以国家环境法律、法规为基本依据的管理制度。(2)技术法规型环境管理制度这是一类以国家的有关技术法规为基本依据和主要内容开展环境管理的制度。如建设项目环境影响评价制度就是以国家有关环境法律、法规为依据，以环境预测技术、决策技术为基本内容的一类管理制度。(3)经济法规型环境管理制度这是一类以国家的有关经济法规为基本依据和主要内容开展环境管理的制度。如排污收费制度就是以国家的环境经济法律、法规为依据，以征收排污费为基本内容的管理制度。(4)行政法规型环境管理制度这是一类以国家的有关行政法规和管理办法为依据，以行政管理为主要内容开展环境管理的制度。如中国的地方政府环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核和污染限期治理等环境管理制度就是以行政法规为依据，以行政命令和行政手段为主要内容的管理制度。(二)按照制度的功能划分按照制度的功能划分，环境管理制度可以分为三种类型：(1)建设项目管理制度这是一类以建设项目管理为主要内容开展环境保护的微观管理制度。如环境预审、环境影响评价、“三同时”等。这类制度是贯彻“预防为主”环境政策的环境管理制度。(2)污染控制管理制度这是一类以污染治理为主要内容开展环境保护的微观管理制度。如中国的排污收费、污染限期治理、污染强制淘汰和美国的排污交易制度等。这类制度是贯彻“谁污染、谁治理”环境政策的环境管理制度。(3)区域行政管理制度这是一类以区域行政管理为基本手段、以地方政府为执行主体开展环境保护的管理制度。如环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度等。这类制度是体现地方政府对本辖区环境质量负责、贯彻强化管理这一环境政策、实现宏观管理与微观管理有机结合的管理制度，也可以认为是微观层次上的宏观管理制度。(三)按照制度的层次划分按照制度的层次划分，环境管理制度可分为两种类型：(1)宏观管理制度这是一类以强化宏观环境决策，促进经济增长方式转变为主要内容的管理制度。例如，环境保护目标责任制属于此类制度。这类制度从国家角度规定了强化宏观调控、加强环境与发展综合决策、促进经济增长方式转变、增加环境保护投入等方面的对策、措施和要求。国家和各级地方政府是宏观管理制度的执行主体。宏观管理制度正处于产生和发展之中，是环境管理制度研究的重点任务和内容。(2)微观管理制度这是一类用以指导环境管理实践，环境管理部门可以运作和实施的具有程序化、规范化特点的环境保护具体规定。如上所述的环境影响评价、“三同时”、排污收费、污染限期治理等都是微观管理制度，环境保护部门是这类制度的执行主体。到目前为止，微观管理制度基本趋于成熟，具有明显的强制性、规范性和可操作性特征，是中国环境管理制度的主体。环境管理制度还有其他的分类方法，但以上的划分足以使我们对环境管理制度有一个基本的认识和了解。环境管理的模式环境管理模式是指在特定的环境管理组织模式中所确定的环境管理系统的运行模式。到目前为止，关于环境管理的模式共有三种类型：一是区域管理模式；二是行业管理模式；三是区域与行业相结合的管理模式。(一)区域管理模式区域管理模式也称为‘‘块块管理’’模式。它是将同一区域的环境问题、不分行业、不分领域、不分类别均纳入该区域环境管理范围的管理模式。这种模式是世界各国最早普遍采用的、以行政区划为特征的管理模式，该模式的确立，主要源于国家的区域行政管理体制和模式，源于环境保护组织机构的“块块管理”的人事制度和体制。我国《环境保护法》中关于“地方政府对本辖区环境质量负责”的法律规定就是区域管理模式的表征。区域管理模式是环境管理模式中的主要模式，是其他管理模式的基础。在我国的长期环境管理实践中，诸如资源环境管理、经济协作区环境管理、城市环境管理、乡镇环境管理、农业环境管理和自然保护区环境管理等都是采用的区域管理模式。以“块块管理’’模式为主的区域管理模式可能是造成区域间环境保护工作严重不平衡的重要原因之一。一方面破坏了自由竞争的市场经济原则，阻碍了经济的持续健康发展和市场经济体制的建立与完善，甚至加剧了区域经济发展的不平衡；另一方面，在市场经济条件下，以追求最大经济利益为目的的经济主体必然采取“消极的观望，等待的态度”来避免在环境保护方面的经济投入，以达到减少成本，提高效益的目的。这就在客观上给环境管理工作造成了很大的阻力，影响了国家可持续发展战略目标的实现。(二)行业管理模式行业管理模式也称为“垂直管理’’或“条条管理”模式。这是跨越行政区域范围，以行业作为管理对象，以行业环境问题作为管理内容的一种管理模式，是对区域管理模式的补充。这种管理模式出现的时间较短，最早出现在经济体制比较完备的西方国家。在我国，这种管理模式还不很成熟，只是作为一个补充和辅助的模式而存在的。在环境管理实践中，截至目前，还没有一个非常成熟的行业管理模式和经验以供借鉴。(三)区域与行业相结合的管理模式这是以区域管理为主、区域与行业相结合的管理模式。行业管理模式作为区域管理模式的补充和修正，对市场经济体制的建立和完善，深化环境管理的实践将起到重要的作用。这种管理模式的不足和局限性：第一，开景行业环境管理需要很好地解决纵向的“条条管理”和横向的“块块管理”的机制问题。在实现“两个根本性转变’’的新形势下，如何实现这两种管理机制有效的衔接和正常运转是一个新的课题，需要在实践中不断地加以探索和研究。第二，行业环境管理并不能解决所有的区域环境问题。例如：资源开发过程中产生的誓境问题涉及非常广泛的领域和方面，仅仅依靠行业环境管理是远远不够的，孽要通过区域环境管理才能有效解决。再如：“白色污染”问题的解决也超出了行业管坪的范畴，需要采取综合性的区域对策和措施。环境管理制度发展老三项制度（环境影响评价、“三同时”和排污收费）的作用①环境影响评价制度的重大作用：一是体现了预防为主的环境保护战略方针；二是基本保证了新建项目的合理选址、布局；三是对建设项目提出了超前的防治污染要求；四是强化了对建设项目的环境管理；五是促进了我国环境科学、监测技术的发展。②“三同时”制度的重大作用：一是体现了预防为主的环境保护战略方针；二是通过将环境保护纳入基本建设程序，建设项目主体工程与污染防治设施同时设计、同时施工、同时投产，实现了经济与环保的协调发展；三是取得了较好的实效，对控制环境污染的发展起到了明显的作用。③排污收费制度的重大作用：一是提高了企业的环境意识，促进了企业加强环境管理；二是开辟了一条可靠的污染治理资金渠道；三是促进了环境保护事业自身建设的发展，保证了环保事业稳定的资金渠道。2.中国现行的环境管理制度2．老三项制度的局限性1）是强调了预防新污染源，而强调控制老污染源不够；2）是强调了浓度标准，而强调控制流失总量不够；3）是强调了单项、点源、分散控制，而强调综合、区域、集中控制不够；4）是强调了定性管理，而强调定量管理不够；5）是强调了全国一个标准，而强调因排污及环境实际情况制宜不够；6）是强调了环境保护部门的积极性，而强调各个部门的积极性不够，尤其是强调各级政府首长的环境保护职责不够。五项制度的必要性及重要作用（环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排放污染物许可证、污染集中控制和限期治理）1）五项制度是社会实践的产物中国的环境问题既有因历史原因而欠下的老账，又有不断发展的经济建设带来的新问题，要解决这些新老问题，靠大量的资金投入和先进的工艺技术显然是不符合中国的基本国情的。从1973年第一次全国环境保护会议以来，广大环保工作者努力探索，大胆实践，终于走出了一条以强化环境管理为核心的具有中国特色的环境保护道路。但是，随着改革开放的不断深入，新的环境问题不断出现，中国的环境管理显然不能停留在过去的水平上，要上新台阶，这是大家的共识。如何上新台阶，这就需要有具体的制度和措施，五项制度正是在这种背景下应运而生