交通行政执法相关问题探讨

交通行政执法相关问题探讨主讲人：林红律师江苏信卓律师事务所2010年5月一、交通行政执法风险种类及表现形式交通行政执法是指依据交通行政法规、规章行使各类交通市场经营主体的行政监管职权。交通在经济社会发展迅速的今天，在人们生活中起到越来越重要的作用，交通市场的有序正常运行，与广大群众的切身利益息息相关，因此交通行政执法工作就愈发显得重要，执法风险也就相对增大。梳理近年来交通行政管理机关执法问题，其执法风险集中表现在以下几个方面：（一）因执法不当而引发各种问题执法不当具体表现在法理上的执法不当和行为上的执法不当。1、法理上的执法不当。法理上的执法不当包括执法依据不当、执法事实不当、执法主体不当。（1）执法依据不当。具体表现在法律、法规的适用上不当。由于国家道条、部门规章处罚规定比较笼统，缺乏执行力。地方法规、规章关于执法主体、执法内容、执法幅度上和国家道条、部门规章存在不一致的地方，造成法规、规章在适用上的困难。同时由于经济发展的不平衡，法规、规章的适用上也表现在执法依据、自由裁量权的运用上存在着很大的差距。一些执法人员不能把握处罚的适当性和合理性，滥用自由裁量权，随意处罚，引起被处罚当事人的异议。（2）执法事实不当。具体表现在交通行政事实的认定不清上。比如检查危货运输时，危险品的认定难度就比较大，如果事实认定不清楚，就造成证据不确凿，处罚事实不当，造成错误执法，为执法风险埋下隐患。（3）执法主体不当。执法主体不当具体表现在超越执法权限上，对此不再展开讲述。2、行为上的执法不当。具体表现为执法人员没有按照规范的执法程序进行执法。行政执法有严格的程序要求，执法程序关系到当事人的切身利益，执法人员一定要严格按照交通行政执法程序严格执法。（二）执法不作为，造成严重后果执法不作为表现为对负有监管职责的公交、出租、汽修、货运等行业监管不力，没有严格按照法规、规章管理、监督行业动态，造成严重安全事故。执法不作为，还表现为办“人情案”。在执法过程中，执法人员按照法定程序执法，排除层层困难,经过艰苦的调查取证，最终下达了处理意见。但执行处罚时,却不抵朋友的一个电话，一个条子。（三）自由裁量权幅度过大导致执法腐败，被追究责任目前，交通行政执法部门执法依据的法规、规章规定的处罚幅度比较大。比如对无营运证非法营运的当事人可以处三至十万元的罚款。在这一幅度内执法主体给执法对象处罚多少也不违反法律规定，但如此大的自由裁量权就给执法腐败提供了较大的空间。作为长期处在执法一线的执法人员经常面对着执法对象金钱的诱惑、人情关系的压力，加之法规本身提供给执法主体自由裁量的空间，很容易使执法主体及执法人员出现腐败问题。一旦出现执法腐败就会造成执法不公，引起当事人的不满，从而造成当事人对处罚的复议或诉讼。（四）执法不文明，执法形象差，容易引发执法风险执法不文明表现为执法人员服务于民的观念不牢，常常以管人者自居，对违法当事人态度冷、横、硬，经常训斥当事人。粗暴的执法态度直接影响执法工作的顺利进行。粗暴执法还严重伤害到当事人的自尊心，产生抵触情绪，甚至暴力抗法，从而使正常的执法行为变成执法事件，导致执法风险。个别执法人员不会做详细耐心的解释说服工作，简单执法，一罚了之，不加教育，往往引发当事人的对立情绪，直接影响交通行政执法人员形象和政府形象。有些交通行政执法人员法制意识不强，法律素质较低，执法质量不高，随意性较大，对当事人的陈述、申辩、询问无法解释清楚。粗暴执法不是行政执法，而是行政执行。二、交通行政执法人员应当着重树立的几个意识（一）程序意识在法治国家里，法律规定严格的程序，其目的一方面是为了保障人权，另一方面是为了保证执法机关正确行使权利，避免因为无法可据而造成执法的随意性，保证执法的公正性和权威性。交通行政执法的程序包括立案程序、调查程序、强制措施程序、告知程序、听证程序、决定程序、送达程序、执行程序等，可以说程序性的规定贯穿了整个行政执法的全过程。充分体现了交通行政执法程序的法定性和执法程序的完整性。从大量的执法案例中，我们可以比较清楚地看到，凡是不遵守法定程序的，直接的后果就是行政复议、行政诉讼的败诉。而更深层次的影响却不仅仅在于案件本身：第一，易于侵害公民的基本权利，例如陈述权、申辩权、听证权、救济权。第二、破坏法律的严肃性和权威性，法律程序被虚置，这样的过程不会在人们心中产生敬畏而是产生厌恶和恐惧，甚至会引发非理性的反抗——用反程序的方法去抗争。第三、影响行政执法机关的社会形象，不遵循法定程序的执法难以获得合理性，当然也难以获得社会的尊敬。第四、影响行政管理的效率，不遵程序的执法难以获得执法本身的惯性，给政府的行政管理带来混乱，降低政府部门的执法水平。因此我们在行政执法过程中，应注意以下几个方面：1、在执法时必须出示相关的执法证件，表明合法的执法主体及具有该项执法的管辖权，并讲明执法理由。（1）表明执法身份。在执法的过程中出示合法有效的证件是体现行为人是否有合法的执法身份及如若遇到不规范的执法行为相对人投诉有门。表明身份有两种方式：第一种是佩戴标记，如着装。第二种是出示证件，如要监督检查时必须向被检查者出示证件以表明身份。这也是我国当前执法程序中广泛运用的表明身份的方式。（2）表明拥有管辖权。行政机关的管辖权是指行政机关具有主管某项特定行政事务的权利和义务权利。如果没有任何方式表明行政主体享有具体行政行为权利的资格，那么该项具体行政行为就应被认定为违法。行政执法主体在进行执法活动时除了表明身份外，还应表明具有该项执法的管辖权。这种管辖权应有法律、法规的依据或授权的文件依据。（3）表明执法理由。没有一定的执法理由，就无法实现执法的目的。在执法主体执法之初，除表明执法身份、拥有管辖权外，还应向相对人讲明执法的事由，即向相对人讲明其违法行为的事实，以便相对人能够了解自己违法的整个过程，也便于相对人对执法工作的配合。讲明事由应采取主动的方式进行。2、在执法的过程中必须进行调查取证，以事实为根据，客观、合理、公正的调查、收集证据，并在作出的行政行为之前向相对人说明作出行政行为的理由。行政机关没有充分的调查取证就没有决定权，在行政执法过程中最核心和最基本的就是在行政决定作出前的调查程序。行政机关在执法时应遵循“先取证，后裁决”的原则。行政机关除可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或其他组织有依法应给予行政处罚的，必须全面、公正、客观的调查和收集有关证据；必要时，可以依照法律、法规的规定可以进行检查。行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，进行以上一系列的活动就是为了体现极具现代色彩的调查制度。行政主体在作出对相对人合法权益产生不利影响的具体行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策等因素。行政相对人也有权要求行政主体说明作出行政行为的理由，以使相对人更加明确自己怎么违的法，违的什么法，他们的违法行为会造成什么样的社会后果。如《中华人民共和国治安管理处罚条例》中规定，在公安机关的治安管理处罚裁决中，要记载简要事实和法条序数，《行政处罚法》第三十九条规定，行政处罚决定书中应载明“违反法律法规或规章的事实和证据”，《行政许可法》第三十八条二款规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由……”这些制度在法律上确立了我国行政法的行政说明制度。证据本身的合法性就是体现行政机关收集证据的行为的合法和收集证据的内容合法，行政机关采取不合法的方法或手段获取的证据，即法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据，即使能证明相对人的“违法事实”，也不能作为认定案件事实的证据使用。“上海钓鱼执法事件”其实就是违反了法定的职权和调查取证程序，侵害了行政相对人的权利，结果行政机关最后被告上法庭。3、应保障行政相对人获得申辩的权利，听取相对人提出的意见及提供的证据，并且应建立相应的听证程序。为了更公正的处理违法行为，使事实更加明了，使证据更加确凿，在对行政相对人作出行政处理决定前要充分的听取相对人所提出的意见和提供的证据。行政机关有义务和责任向相对人提供自己所掌握的各种咨讯。对相对人所表达的意见和所提供的证据，行政主体应当听取和接受，这也是行政公开的基本要求。《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权力”。这是听证程序在行政处罚中的具体使用。《行政许可法》第四十六条和第四十七条也规定了听证，表明行政机关可以依职权进行听证，也可以依申请进行听证。听证程序是行政机关作出行政决定给予当事人就重要事实表示意见的机会。通过公开、公正、民主的方式达到行政目的的程序。听证程序一般包括：告知与通知、公开听证、回避、对抗辩论、调查证据。4、必须在法定的期限内完成执法过程，作出的具体行政行为符合和合乎法律规定。没有一定的行政效率，就无法适应瞬息万变的行政需要，就无法实现行政管理的目的。但是，过分强调效率又会影响行政程序的民主性。我国许多法律、法规及规章中对行政程序的时间限制都作了明确规定。行政机关作出具体行政行为违反了法定期限的，同样也会导致程序违法。如《行政处罚法》第四十二条规定举行听证的，行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点，这就是期限方面的要求。《行政许可法》从规范行政许可行为，便于老百姓办事的角度出发，按照规范行政行为，提高办事效率的原则，对行政机关实施行政许可的期限作了规定。同时，行政执法程序应按合理的步骤和顺序进行，不能缺少、遗漏某一步骤或更改必经的步骤，不能前后颠倒，否则违反法定程序。执法过程中执法主体对具体行政行为的作出方式也应符合规定，如果法律规定具体行政行为应采取书面的方式，而行政机关对行政相对人作出行政处理必须采取书面形式，不能采取口头的形式。如果缺少书面决定，必然违反法定程序。5、作出行政决定之后，应及时告知行政相对人获得法律救济的途径。行政主体在作出行政决定之后，应当告知受到该决定不利影响的行政相对人在何时、何地以及以何种方式、向何机关提出不服具体行政行为而要求救济的请求，以便对行政权进行事后监督。我国对此主要的法律救济途径有行政复议和行政诉讼两种，分别由《行政复议法》和《行政诉讼法》规定。如果行政执法主体在行政决定中不明确交待行政相对人应有的申请行政复议的权利和提出行政诉讼的权利，那么就违反了行政程序，该决定属违法行政执法决定。行政机关作出行政执法决定后都会以书面的形式（即具体的行政决定书）告知行政相对人违法的事实，执法的法律依据及被处罚后如行政相对人对处罚不服可向何机关复议或向何机关起诉，若执法决定书上没有注明可复议的机关或可起诉的机关，那么就可被认定为违法的行政执法决定。6、必须基于所调查的证据和所作的记录作出行政决定，行政执法决定的送达要合法、适当。在具体的行政执法过程中，行政执法主体所作出的决定的就是根据记录作出的，同时，行政执法主体在执法过程中是否有违反程序的现象也可以从记录中反映出来。因此，被告对作出的具体行政行为的合法性也负有举证责任，行政执法主体也应当举证证明其已履行的程序合法，所以行政执法主体对各程序问题应当注意收集相应有效的证据。行政执法主体在执法过程中应制作笔录，在调查时应有调查记录；勘验检查时应有勘验检查笔录等，这些记录是作出行政执法决定的重要根据，行政执法机关在作出行政执法决定时必须根据记录作出。另外行政执法决定必须以合法、适当方式送达给当事人。在实际的执法过程中，因给行政相对人送达行政处罚决定所采取的方式的不合适而引起的纠纷屡见不鲜，严重的会导致双方到互殴的地步。在实际的操作中，惯用的送达方式是执法人员直接将执法决定送达给相对人，送达人必须保证在两人以上，对于相对人拒绝签收的还应注明理由后留置。送达的方式应严格的按照程序规定的要求进行。（二）证据意识证据是交通行政执法的基石，没有证据、瑕疵证据、证据不能形成证据链条，不能证实待证事实，是行政执法中的大忌。在这方面的突出表现有：一是有些执法人员对证据失去应有