浙江大学当代中国经济课程 第六讲+中国财政与税收

第六讲中国财政与税收李建琴副教授/博士Tel:87953272E-mail:[e-mail]2020/2/9第六讲中国财政与税收主要内容中国财政支出分析中国财政收入分析中国财政体制中国税收制度2020/2/9第六讲中国财政与税收概要从计划经济体制向市场经济体制转轨后，中国同其他大多数市场经济国家一样，是一种混合经济。政府作为一个重要的经济部门，运用财政、税收等宏观调控工具参与市场经济的运行，弥补市场缺陷。因此，了解中国财政和税收的基本情况，有助于全面理解中国的经济发展。2020/2/9第六讲中国财政与税收一、中国财政支出分析任何一项影响资源配置的公共政策，公共部门所从事的经济活动以及规制社会经济运行的管理方法都具有一定的成本。财政支出就是政府活动的成本。衡量政府活动规模大小的指标有两个：财政收入比率（财政收入/GDP）和财政支出比率（财政支出/GDP）。一般国家都选择后者，主要因为：财政支出比率表示财政对GDP的实际使用和支配的规模。财政支出直接影响社会再生产的规模和结构。政府的各项职能是通过财政支出来执行的。由于经济发展阶段的差别，各国财政支出比率（财政支出/GDP）及增长水平差异很大，发达国家财政支出比率大约在45%左右，发展中国家的这一比率大约为20-30%。2020/2/9第六讲中国财政与税收财政支出的增长趋势从全球范围来看，财政支出无论是绝对量还是相对量都有不断增长的趋势。世界各国财政支出比率（财政支出/GDP）呈上升趋势。1980年代以前财政支出比率上升较快。之后增长率放慢，可能是各国政策有所变化，也可能是财政支出规模趋于上限。经济发达国家财政支出比率比发展中国家高。2020/2/9第六讲中国财政与税收财政支出增长理论政府活动扩张论。即工业化-人均收入增加-政府活动扩张-财政支出比率提高。内外因素论。内因是人均收入提高可增加税收，所以财政收入提高，为财政支出扩张提供了基础；外因是社会动荡要求财政支出增长的压力。发展阶段论。经济发展的不同阶段，经济性支出和公共支出的增长情况各异。官僚行为增长论。官僚追求机构最大化，导致财政支出扩张总之，出现这一趋势的原因可归纳为3点：经济因素；政治因素；社会因素。2020/2/9第六讲中国财政与税收中国财政支出的增长趋势自1978年以来，中国经济体制的改革充分调动了生产要素的积极性，生产率不断提高，人均GDP大幅增加，经济持续增长，财政支出规模也不断扩张。自1978-2007财政支出总额增加了近43倍。除个别年份外，财政支出的增长率都在两位数。从这个角度看，与其他国家的变化较接近。参见表1-1。但财政支出比率（财政支出/GDP）增长趋势较复杂。中国财政支出比率的变化与其他国家的现实有很大出入，甚至相反，前面提到的四个实证理论在很大程度上不能解释这种现象。1978年以来，中国财政支出比率一直下降，1980-1990年财政支出比率几乎每年下降1%。而这一时期中国经济持续增长，人均GDP不断提高，与实证分析不符（人均收入的增长，伴随财政支出增加）。到2002年财政支出比率再次上升是因为之前的扩张性财政政策所致。2020/2/9第六讲中国财政与税收表1-1财政支出的增长率及财政支出比率年份财政支出总额（亿元）财政支出增长率财政支出占GDP比重（%）税收收入占GDP比重（%）19801228.8-4.239.512.6519821229.98.037.313.3519841701.020.739.323.0319862204.910.037.120.4919882491.210.131.116.0119903083.69.231.215.2119923742.210.527.812.3819945792.624.816.010.9619967937.616.317.311.27199810798.216.917.511.30200015886.520.516.513.60200222053.016.621.2816.402003200420052006200724607.028486.933930.340422.749566.411.615.619.119.122.621.7617.8518.3719.0820.1018.1015.1415.5816.4320.052020/2/9第六讲中国财政与税收财政支出比率下降的原因外生原因：经济管理体制的变化。中国过去实行高度集中的计划管理体制，一方面是“低工资，高就业”政策，初次分配中个人所占比重小，很多个人生活必需品由国家低价甚至无偿配给。另一方面，国有企业及折旧基金全部上缴，其固定资产投资、流动资金乃至更新改造资金都由国家拔付。政府调动几乎所有的资源用于生产及再生产。这种统收统支体制下，财政支出比率必然高，随着经济体制改革的推进，政府从很多竞争性领域退出，财政支出比率下降有一定合理性。财政支出比率的下降持续到1996年。此时市场经济体制已确立，需要大量投资基础设施和基础产业以发展经济，要求支出增加而不是减少。根本原因：税收限制。税收是财政支出的基本来源，税收收入增长的能力从根本上决定了财政支出增长的空间。财政支出比率下降的同时，税收收入占GDP的比重也在降低（表1-1）。而当1996年税收收入的比重提高时，财政支出比率也上升。因此，增加税收收入是提高财政支出比率的根本途径。2020/2/9第六讲中国财政与税收中国财政支出增长的潜在压力就目前看，中国财政支出比率仍低于很多发展中国家。更低于发达国家平均45%左右的财政支出比率。（表1-2、表1-3）尽管如此，并不表示中国没必要控制财政支出的增长。从以下因素分析，中国财政支出增长的潜在压力很大。中国正处于从计划经济向市场经济的转型时期，而且地区经济发展极不平衡，政府必须加大基础设施的投资，缩小地区经济发展的差距。同时，人均收入的提高，又要求增加对教育、文化、体育、医疗等的支出。公债利息支付也在不断增加。中国尚未全面建立社会保障制度，在财政支出中这类支出很少（仅有社会保障补助支出，用于对国企下岗工人的补贴）。目前，社会保障支出已经成为很多国家政府的沉重负担（表1-6）。中国人口众多，又面临社会老龄化。可以预见，将来社会保障支出会对中国财政支出增长产生很大的压力。2020/2/9第六讲中国财政与税收国家年份印度马来西亚巴基斯坦菲律宾巴西韩国197913.922.218.611.717.426.7198013.328.517.512.319.027.3198113.128.419.212.719.526.9198213.828.617.112.020.828.6198313.931.219.411.720.926.7198415.227.619.711.821.326.4188516.429.619.810.524.926.5198617.730.623.313.127.526.0198718.030.022.315.124.125.6198818.127.123.215.629.526.2资料来源：世界银行《政府财政统计年报》。表1-2部分发展中国家财政支出比率2020/2/9第六讲中国财政与税收表1-3部分发达国家财政支出占GDP的比率(%)年份1880191319291938195019601974198719901996澳大利亚————192132373837加拿大————242938474947法国1591923283539515055德国10183142303245474650日本11141930201825333237瑞典6—8—163148596165英国10132429343245434243美国881020222732363635郭庆旺、赵志耘著《财政学》2002版。2020/2/9第六讲中国财政与税收财政支出结构简单来说，财政支出结构是指各类财政支出占总支出的比重。与财政支出规模相比，财政支出结构对市场经济运行的影响更大。财政支出的不同分类形成了不同的财政支出结构。从财政支出的构成了解中国财政支出的现状及变化。中国财政支出结构与其他国家财政支出结构的比较。2020/2/9第六讲中国财政与税收（一）政府职能与财政支出结构财政支出结构与政府职能存在着紧密的对应关系。如果把政府职能划分为两大类，即经济管理职能和社会管理职能，那么国家财政支出就形成了经济管理支出和社会管理支出，两类分别包括：(1)经济管理支出：经济建设费；(2)社会管理支出：社会文教费、国防费、行政管理费及其它。随着市场经济体制的确立，政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益加强。伴随着政府职能的转变，财政支出结构也发生相应的变化：经济建设支出占财政支出的比重从改革开放前的近60%，下降到30%以下；相反，社会管理支出则大幅增加。2020/2/9第六讲中国财政与税收1.经济建设支出的变化经济建设支出比重下降（表1-4）流动资金支出下降。除少数国有企业，绝大多数国有企业的流动资金供应从财政拔款改为由银行贷款。基本建设支出下降。投资主体及资金来源呈多元化。经济建设支出比重下降不尽合理目前，经济增长是中国政府的主要目标，从财政支出的角度看，主要的政策工具是财政投资。根据世界银行对发展中国家的一项抽样调查，用于基础设施方面的政府投资占全社会总投资的比重一般为20%，占GDP的比重为4%。由于经济性支出比重的下降，中国2001年预算内安排的投资比重低于这一水平。更多是领先公债，导致债务余额不断膨胀。中国的中、西部地区经济发展比较落后，尤其基础设施投资严重不足，而这些地区民间财力及地方政府收入有限，国家财政应加大投资力度，缓解地区经济发展的不平衡，保证经济的可持续发展。但经济支出的下降使中央政府对地区经济的调节捉襟见肘。2020/2/9第六讲中国财政与税收2.社会管理支出的变化社会管理支出比重上升（表1-4）社会文教费的比重稳定上升行政管理费比重不断提高国防费比重在解放初较高，之后持续下降社会管理支出变化的不合理方面行政管理支出增长过快。与改革开放前相比，提高了15%，行政管理支出是一种经常性支出，应由经常性收入（税收收入）来负担，从表1-1可看出，中国税收收入占GDP的比重在下降，经常性支出理应受到限制，但实际情况相反。因此，许多经济落后地区的财政变成了“吃饭”财政，根本无力发挥其经济职能。尽管中国政府职能在转变，但基础设施的建设仍然需要政府的大量投资。社会管理支出的增加，侵蚀了一部分经济建设支出。政府要加大财政投资，只能依靠大量的公债发行，增加了财政风险。2020/2/9第六讲中国财政与税收表1-4按国家职能分类的支出比重(%)年份经济建设费社会文教费国防费行政管理费其它1950-195234.711.638.312.72.71953-195750.814.523.88.52.41958-196266.613.512.26.01.71963-196553.815.219.16.45.51966-197056.111.121.85.45.61971-197557.710.919.25.07.21976-198059.914.416.45.34.01981-198556.119.711.97.94.41986-199048.423.29.111.87.51991-199541.525.79.513.89.51996-199839.626.88.814.710.11999-20032004-200635.027.227.426.57.87.417.519.112.319.7。2020/2/9第六讲中国财政与税收（二）财政支出的经济性质与财政支出结构按经济性质财政支出可分为购买性支出和转移性支出购买性支出直接表现为政府购买商品和服务的活动，如政府各部门的事业费和投资拔款。转移性支出直接表现为政府资金无偿的、单方面的支付。这类支出主要有社会保障支出、补贴支出、捐赠支出和债务利息支出。在各种名目下安排的财政支出，虽然无一例外都表现资金从政府手中流出，但不同财