政府间财政关系改革

杭州精英在线系列课件政府间财政关系改革时红秀国家行政学院经济学部教授一、政府间财政关系的问题大家好，今天我们讨论这个话题是“政府间财政关系问题”，就平常一些党和政府文件当中表述财政体制或财政管理体制。财政，主要界定的是两大关系：一个是国家和纳税人之间的经济利益分配关系；另外，还有一个是政府之间的经济利益关系，尤其像中国政府，政府级次比较多，我们有中央政府、省市政府，还有县市政府，在省和县之间还有一个地级市政府。县以下还有乡镇政府，根据宪法和预算法规定，每一级政府有一级财政，有一级预算，这么多年来，政府之间如何承担事权，如何划分收支责任？引起一系列的问题。最新的进展，如地方债务问题，如转移支付问题，尤其是城镇化进程当中、投融资当中哪一级政府承担某一种公共产品或基础设施建设的责任，这都面临着一系列的问题需要讨论，也是当前改革发展中的重大问题。有的问题处理不好的话会引起宏观经济运行的一些波动，如最近讲的地方政府债务，回头我们还要讲为什么会产生地方政府债务，它有什么潜在的风险，在财政上怎么看待它。我们这里讲政府间财政关系主要讲三个问题：第一个，各级政府之间的收支划分；第二个，现在的转移支付问题；第三，地方政府的欠债。这三个问题是目前政府间财政关系当中大家讨论比较多的焦点问题，我们现在的财政管理体制改革也是围绕着三大领域来进行的。（一）政府之间的收支划分问题近20年来，中国财政改革取得了一系列的进展，最大的进展，其中一个有目共睹的是分税制改革，分税制改革首次从制度上划分了中央和地方政府之间的收入分配关系。从分税制改革以后，财政改革内容非常多，但围绕中央和地方政府之间，地方政府内部各级政府之间的财政分布关系，我们改革进程一直在推进，总体上的目标是建立一个事权和财力相匹配的政府间财政关系。第一步，划分收支。划分中央政府和地方政府的收支范围，就收入范围来讲，通过分税制划分中央税、地方税、中央地方共享税，这种划分也是在法律上界定了中央政府和省一级、省以下政府之间的收入分配关系，这跟以前不一样，以前我们曾实行过“分杭州精英在线系列课件灶吃饭”，也曾经实行过“统一划拨”、“统一收支”，当时还在福建和广东两个省实行“财政包干”。中国的财政改革和经济体制改革是同步的，有人说财政改革相对于城市经济体制改革的突破点，但当时改革的主要思路是放权让利，放权是指中央向省和省以下政府放权，让利主要是指国家向企业让利。长期的放权让利改革以后，到了上世纪90年代之初出现了两个比重过低的情况。第一个比重，国家财政占GDP的比重过低，最低曾经达到10.8%左右；第二个比重，中央财政占全国总财政收入的比重过低。两个比重过低引发了一系列的问题，主要是宏观调控当中政府力不从心，很多宏观政策无法见效，而且中央财政紧张的情况下，很多该出台的政策无法出台。所以，放权让利之后提出来“提高两个比重”的财政改革思路，这是1993年、1994年的分税制改革。通过分税制，两个比重稳步提高，尤其是中央财政占全国财政的收入比重大幅度提高，有数据表明1993年的时候，中央政府的收入占全国财政总收入的比重只有26%左右，改革以后的第二年（1994年），中央政府的收入占全国财政收入的比重超过了一半（50%多），大幅度提高了中央政府的财政收入。从此以后，中央政府的财政收入稳步增长，各级政府财政收入也在增长，但远远跟不上中央政府财政的增长，甚至后来有一个说法，政府级次越高，财政分配的比重越大，财政收入增长幅度也越高，地方政府的收支关系越来越紧张。我们这里有一些数据，如2012年中央与地方财政收支是这么一个情况：在财政总收入当中，2012年全国财政总收入是近12万亿，11.99万亿。其中，中央政府的收入占到5.9万亿，比重是49.1%，地方本级收入是6.1万亿，其比重是50.9%，相当于51%。这说明分税制以后我国是52左右的中央政府财政收入，在近几年来有一个稳步下降过程，如2010年中央政府财政收入占全国财政收入比重是51%，2012年下降到49.1%。2010年地方本级收入比重是49%，现在上升到50.9%，近51，但这里面的地方是指省和省以下各级加起来的数，并不是基层政府。在我国，地方政府是指中央之外的以下各级都称“地方政府”，这是收入。从支出上看，2012年全国财政支出是12.79万亿，近13万亿。中央政府支出占全部财政支出的比重为14.7%，2010年这个比重是18%。地方政府的支出就占全国财政总支出的85.2%，2012年是82%，近年来，我国在财政支出当中，中央政府有一个稳步下降的过程，地方政府份额有一个稳步上升的过程。中央对地方税收返还和转移支付的总规模2012年达到4.53万亿，占中央政府本级财政收入的77.1%，总体上来看，从2012年的数据上来看，在整个财政收入当中，中央政府占到49%，地方政府占到51%，在总支出当中，中央政府的支出只占了不到15%，地方政府支出占到85%，其中，中央政府把它本级收入的77.1%通过税收返还和转移杭州精英在线系列课件支付的方式划拨给了地方政府，这是现在政府间财政关系的总体格局。所以，有人讲，中国的财政收入，中央政府拿走了一多半，现在看来不足一半，49.1%。地方政府承担了大部分支出，但另一方面，财政总支出当中，中央政府只花了15%不到，85%是由地方政府花的，只是扩大了转移支付的规模。这里边有些数据，这个数据表明从1978年以来，我国的中央和地方的财政关系有两个阶段，第一个阶段（1978年—1993年），每年地方政府的收入都大于地方政府支出，中央政府的收入往往是收不抵支的，从1994年分税制改革以后，中国的地方政府普遍出现了收不抵支，都需要中央政府给予拨付、转移支付或税收返还才能平衡。这里边存在一个问题，分税制是说分了中央和省以下，但省以下各级政府之间的收入划分并没有一个制度性的安排，分税制并没有贯彻到省和省以下各级政府之间。省以下四级政府有省、市、县、乡这四级政府并没有制度规定的稳定的、独立的主体税种，在各地实施多种多样的比例分成制，在不同的税收，如增值税，增值税我们现在规定的是75%给中央政府，25%给地方政府，但这25%当中，省、市、县、乡，各级政府之间怎么划分，没有一个统一的安排。如还有资源税，资源税我们归地方政府，但地方政府对资源税，省、市、县、乡各级之间怎么划分也没有统一的安排。所以，这样的话，在制定规定上，分税制并没有彻底地完成。截止到2012年末，全国仍然有100多个财政的赤字县，有一个问题，县级基本财力缺乏保障机制，各级政府当中县、乡是比较接近老百姓的，他们承担了大量的公共服务职能，它们出现一个大问题是如何保证其财力，让它们运转良好，让它们平稳地给当地提供服务。（二）转移支付问题如果说，划分上有些不彻底的话，我们还有一个问题存在于转移支付还不够规范，大量的收入划给中央政府以后，中央政府有77.1%的收入通过税收返还和转移支付的形式转移给了地方，但这种转移在制度上还欠缺规范，尤其是还缺乏立法上的规定。这里边牵涉转移支付的概念，转移支付主要分为两类：一类是狭义的转移支付，一类叫广义的转移支付。广义的转移支付是说除了通常人们讲的转移支付之外，还包括中国特色的中央给地方的税收返还和原体制补助，这也算是转移支付。狭义的转移支付即严格意义的转移支付，分为两种：一般性转移支付，还有一种专项转移支付。一般性转移支付，不问条件，中央政府对地方政府统一的一种仅仅为了弥补地方政府财力上的不足进行的转移支付。专项转移支付是有条件的，要求体现中央政府意图的，发挥中央以下部门专业化服务功能的这种转移支付，带条件的。杭州精英在线系列课件分税制以来，我国中央政府的财政收入的增幅比较大，其中专项转移支付的规模也比较大，如1994年的时候，我国专项转移支付的规模是361.37亿，到了2006年是4411.58亿，每年平均增长23.2%，到了2012年达到了1.7386万亿，这个数额相当于1994年的48.1倍。所以，转移支付现在有一个比较多的批评，转移支付欠缺规范，首先是广义转移支付规模还比较大，中央政府对地方政府的税收返还和原体制补助还存在，这点是照顾到历史现状，当时实行分税制的时候恰当处理中央政府和地方政府的利益关系，一开始的时候，中央政府的收入占少数，22%多，地方政府占到78%左右。1994年的分税制改革一下子让中央政府的收入比重扩展了一半，达到50%多，这就必然存在着地方政府，尤其一些条件好的、财政收入比较多的地方政府对中央的上缴规模比较大，为了照顾当时的利益，为了鼓励大家的积极性，要发挥“两个积极性”，既要讲中央政府的积极性，也要讲地方政府的积极性，当时做了一个临时性的安排，如挂钩收入，以1994年为基数，在此之后，如果按照原体制属于地方的收入，因为实行了新的分税制体制之后，需要增加地方对中央的上缴，每增加一块钱，中央政府承诺给地方返还0.3元，这是1：0.3的挂钩税收返还。还有一些原体制补助，如所得税，原来属于地方税，后来四六分，现在是五五分，通过这种分成，有的地方上缴比较多，比照原来体制，给它一定的补助，这叫税收返还和原体制补助。这种转移支付与各地的经济条件正相关，经济条件越好，这种转移支付量就越大，所以在公平财政，在财力与全国平等化的角度来看，这是需要改革的。所以，这个是大家批评的比较多。另一个批评得比较多的是专项转移支付的量比较大，2012年的专项转移支付的量是1994年的48.1倍，这么大的专项转移支付的量，人们经常认为它在专项转移支付拨付的时候，更多体现的是上级政府的意图，尤其一些专项转移支付往往要求地方政府配套，也增加了地方财政上的负担，各种各样的条件让地方感觉到他们在支配这些财力的时候缺乏自主权，所以这种批评也比较多。现在在转移支付方面有两个说法：第一个，中央对地方的税收返还和原体制补助应适当减少，甚至慢慢取消，毕竟现在政府需要建立一个在全国范围内财力基本均等的财政体制；第二个，这些附加各种各样条件的专项转移支付应尽可能压缩或增加一般性转移支付，当然，对专项转移支付的批评还有更多的其他原因，如“跑部钱进”，甚至腐败，因为专项转移支付分解到中央政府的各个部门的碎片化，这些都是需要改革的。现在来看中央对地方的转移支付这三类，一类是专项转移支付，一类是一般性转移支付，第三是税收返还和原体制补助。这20多年，这三大类一直在改变。2007年，当时它不叫“一般性转移支付”，叫“财力性转移支付”，“财力性转移支付”当中还有一般性转移支付、杭州精英在线系列课件民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资的转移支付、县乡奖补转移支付与其他财力性转移支付。当时为了调节地方之间的财力平衡。当时的专项转移支付，分社会保障支出的转移支付、农业支出转移支付、科技支出转移支付、教育支出转移支付，以及医疗卫生的支出的转移支付，都是戴“帽”的，按照当时的各项转移支付。到了2013年，今年的预算就不一样了，现在中央对地方的转移支付，从大类上还是这三类：一类，一般性转移支付；一类，专项转移支付；第三，税收返还。在一般性转移支付当中分十五项：均衡性转移支付、产粮大县的奖励资金、县级基本财力保障机制的奖补资金、资源枯竭城市的转移支付、农村税费改革转移支付、成品油税费改革支付、体制结算补助等十几项。专项转移支付也分一、二十项，有十九项。分一般公共服务、社保与就业、节能环保、教育支出、医疗卫生、农林水事务、保障性安居工程等，这都是专项转移支付。税收返还现在分三大类：一类，增值税和消费税的税收返还；第二类，所得税基数返还，第三是成品油税费改革返还。这是因为我们出台一些新的改革措施而出现的一些税收返还。因为今年随着营业税改增值税的进程的加快，营改增以后，原来的营业税也属于地方税收，现在改成增值税，就是按照75%和25%，在中央和地方之间划分的话，这又存在一个营改增的