中国重大灾害事故突发事件医疗救援体系与精神卫生社会工作

中国重大灾害事故、突发事件医疗救援体系与精神卫生社会工作刘继同2012-12-1415:16:00来源：《社会科学研究》(成都)2009年1期【英文标题】MajorDisasterinChina,MedicalSuccorSystemforSuddenEventandSocialWorkofMentalHealth【作者简介】刘继同，北京大学卫生政策与管理系（北京100191）【内容提要】2008年四川汶川特大地震用血的代价再次提出国家重大灾害事故和突发事件医疗救援体系建设议题，如何预防为主和防患未然，加强现场医疗救援能力，建立从预防、救援、护送转运到社区康复的连续性、综合性医疗救援服务体系，提高应急反应和处置能力，将灾害事故和突发事件的危害、损失和影响降低到最小程度，最大限度地保障公民身心健康与生命财产安全，维护正常的社会秩序和公共安全，已成为国家安全、公共政策、社会政策和卫生政策议程的重要领域。本文首次全面系统回顾改革开放30年来重大事故、灾害、突发事件医疗救援体系的历史演变、基本特点、现实状况、主要问题和面临挑战，并在此基础上探讨医疗救援体系建设与精神卫生社会工作的关系，阐述精神卫生社会工作者在医疗救援体系中所处地位、职责范围、扮演角色、发挥作用，目的是建立中国特色的现代医疗救援体系。【关键词】重大灾害/重大事故/突发事件/紧急医疗救援/精神卫生社会工作角色一、四川特大地震灾害与应急医疗救援体系议题2008年5月12日14时28分，四川汶川县发生8级特大地震。汶川地震震级、地震造成经济损失，尤其是人员伤亡和破坏性前所未有、震惊中外，成为世界和中国历史上罕见的重大自然灾害。[1]由此再次提出国家重大灾害事故和突发事件应急医疗救援体系建设议题。如何贯彻实施预防为主和防患未然原则，加强现场医疗救援能力，完善从急诊抢救、现场救援、护送转运、社区康复和社会重建的连续性、综合性救援服务体系，提高医疗应急反应和处置能力，将灾害事故和突发事件的危害、损失和影响降低到最小程度，最大限度地保障公民身心健康与生命财产安全，维护正常社会秩序和公共安全，已成为公共政策议程的重要领域。应急医疗救援体系是全球非传统安全、国际卫生与国际医疗救援，尤其是国家公共安全、公共卫生、医疗救治和社区卫生服务体系的重要组成部分，在现代社会扮演越来越重要的角色。由于全球化处境、国际政治、国际经济贸易、文化交流和世界各国相互依赖的程度越来越高，全球气候变暖、环境污染、恐怖主义和艾滋病、SARS、禽流感等急、慢性传染病跨国界流行，1978年中国实施改革开放政策以来，大量外国人来华投资、旅游、交流、留学、探亲访友，中国地大物博、幅员辽阔，自然灾害频繁发生，每年旱灾、水灾、风灾、雪灾、地震不断，人口老龄化、疾病谱和死因谱变化，社会健康化与健康社会化，危急重症老年病人迅猛增多，人口流动、工业生产、经济贸易、道路交通、货物运输和旅游娱乐造成死亡伤害急剧增多，突然发生造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群众性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，以及其他严重影响公众健康的重大事故、突发公共卫生事件显著增多。与此同时，现代社会和公民个人有效应对重大灾害、事故、突发事件的应急能力越来越弱，在社会结构分化日益加快，劳动和职业分工越来越细，社会结构与组织越来越复杂多样之时，一方面现代社会危险、不确定、矛盾冲突和破坏性因素越来越多，现代社会成为高风险社会，另一方面现代社会越来越脆弱，也越来越敏感，稍有风吹草动便会影响全局，危害性极大。在这种宏观背景下，应急医疗救援体系建设议题具有特别重要的现实、理论、政策和国际意义。二、中国应急医疗救援体系历史发展与基本特征改革开放30年来，中国重大灾害、事故、突发事件医疗救援体系从无到有，从孕育萌芽到迅猛发展，从纸上谈兵、应急预案设计到提供现场紧急医疗救援、积累宝贵实践经验，从分散部分局部服务到系统综合总体性制度框架设计，医疗救援体系从简单低级到复杂高级，从默默无闻和仅仅局限医院急诊室到成为国家公共安全、社会发展议程的重大战略议题，应急医疗救援体系发生重大的结构变化，不同历史发展时期的宏观社会环境，重大灾害事故、突发事件在卫生保健体系中所处地位，应急问题的性质，应急救援基本原则，医疗技术地位作用，应对措施的目标，应急救援主要服务对象，应急队伍主要专业成员构成，应急救援场所时间，应急救援采取的措施等都明显不同，形成特色鲜明的不同历史发展阶段，深刻反映卫生保健体系和生物医学模式的重大结构性转变，深刻反映社会环境、社会结构、社会需要、生活方式和行为模式的重大结构性变化，深刻反映政府的发展哲学、治理理念、社会管理、应对危机和驾驭复杂局势能力的重大结构性变化，深刻反映中国生存发展环境和社会质量的重大结构性变化，成为观察中国社会变迁、社会结构分化、组织结构功能转型、体制改革和社会发展的最佳视角，成为观察中国社会反应能力和回应社会问题制度化模式的最佳视角。1978-1989年是医院应急医疗救援体系的起步阶段，这个阶段的基本特征是应急医疗救援体系建设处于恢复重建和早期发展阶段，医院急诊科室建设和急诊抢救能力是工作重点。1990-1998年是应急医疗救援体系快速发展和初步专业化阶段，基本特征是体系建设以重大灾害事故、突发事件医疗救援为主，急诊医学成为“临床学科”，专业化和国际化趋势明显。1995年卫生部、人事部确定急诊医学为“临床学科”，为急诊抢救体系和灾害事故医疗救援专业化发展奠定政策基础，为专业组织、专业杂志和专业研究活动提供强大的学科动力源泉。1999-2007年是应急医疗救援体系范围扩大、内容丰富和层次提高阶段，基本特征是SARS疫情创造突发公共卫生事件类型，应急和紧急医疗救援上升到“国家安全与公共安全”高度。2007年8月30日，十届人大常委会第29次会议通过《中华人民共和国突发事件应对法》，首次将应对突发事件和国家安全、公共安全、应急救援体系建设议题提高到最高的法律层次。简言之，1999-2007年国家化、社会化、突发事件应急预案化、制度和法制化建设特征明显。2008年是国家化重大自然灾害、事故、突发事件应急救援体系建设的重大历史转折点，基本特征是四川地震灾害深刻影响国家应急救援体系建设的性质、目标、范围、内容与途径。中国政府对汶川特大地震的应急反应能力非常迅速，创造诸多重大自然灾害、事故、突发事件应急救援世界之最，政府在反应速度、社会动员、综合协调、对口救灾和国际合作，尤其是在应急救援制度建设和政策框架设计方面创造性地工作，做出积极有益探索，成就卓越。5.12地震发生后，国务院和国务院各职能部门发布大量的政策法规，其中最具代表性的是2008年6月8日国务院发布《汶川地震灾后重建条例》，就灾后重建目标、方针基本原则，过渡性安置、灾害调查评估、恢复重建规划、恢复重建实施、资金筹集与政策扶持、监督管理与法律责任等基本问题作出明确规定，成为抗震救灾、应急救援和灾后重建的纲领性文件。2008年7月3日，卫生部发布《灾后不同人群心理卫生服务技术指导原则》，针对抗震救灾和灾后重建过程中心理健康问题异常突出的现实状况，从精神心理健康和心理救援的角度，为灾后不同人群提供心理救援服务制定心理救援技术标准，开创“精神心理健康救援服务”。总体来说，无论是从什么角度看，2008年四川汶川抗震救灾和灾后重建都具有划时代意义，一是灾害事故、突发事件由偶尔发生转为常态化，灾害事故、突发事件成日常生活重要部分；二是灾害事故、突发事件应急救援体系范围内容由以往单纯医疗救援转为全面综合性服务。简言之，2008年以来灾害事故应急救援体系综合性、系统化、国际化、立体化等特征明显。三、应急医疗救援体系结构转型与现存主要问题改革开放30年来，中国重大灾害事故、突发事件医疗救援体系从无到有，从小到大，由孕育萌芽到初具规模、形成体系框架，中国社会和应急医疗救援体系发生诸多结构性变化，这些结构性变化既清晰反映中国宏观社会环境、社会结构、社会需要和社会体系变迁轨迹，又反映卫生保健体系、应急医疗救援体系孕育萌芽、起步发展和日趋成熟的结构性发展规律，成为观察理解卫生保健体系、应急医疗救援体系建设现状，预测未来发展方向趋势的最佳视角。结构性转型是指总体性、系统性、综合性、普遍性、客观性和循序渐进的社会发展变迁过程。总体性是指整个社会体系和整个应急医疗救援体系，而不是整个体系中局部或个别性因素；系统性是指整个社会体系和整个应急医疗救援体系，强调不同社会生活领域之间相互联系；综合性是指整个应急医疗救援体系范围包罗万象，涵盖环境经济社会文化心理等所有领域；普遍性是指适用范围为整个应急医疗救援体系，反映整个体系结构变迁发展的普遍性规律；客观性是指这些体系变化不是人们的主观意念和理论假设，而是现实制度建设和服务实践；循序渐进既是指社会环境、重大灾害事故、突发事件和人们应对突发事件能力逐步提高的过程，又是指应急医疗救援体系建设从无到有，从小到大，由简单低级幼稚走向复杂高级成熟的过程。简言之，我们试图通过概括若干结构性转型趋势，清晰描绘改革开放30年来，中国重大灾害事故、突发事件医疗救援体系建设的总体性图画，从宏观和总体上把握现实的发展状况。首先，由国家性重大灾害事故、突发事件医疗救援体系转变为地区性和国际性体系建设，这不仅因为重大灾害事故、突发事件多属世界性灾难，破坏性影响往往超越主权国家范围，而且在全球性处境下，如何应对重大灾害事故、突发事件是当代人类社会面临的共同难题，单靠一国之力是十分有限的，而且应急救援能力和服务体系建设经验是人类社会的共同财富。例如2005年3月，中国疾控中心在北京召开“中国－东盟灾后防疫研讨会”，主题是交流灾害预防和医疗救援经验，建立国家间和地区性应对突发事件有效交流合作机制与制度框架。2005年11月，中国疾控中心在北京召开“中国－泰国－越南人间禽流感防治研讨会”，主题是加强三国区域合作机制，包括专业机构间技术合作、信息交流、监测检测和疫苗研制。[2]根据卫生部2008年7月18日新闻发布会的信息，四川汶川地震发生后，国外共有俄罗斯、日本、意大利、德国、古巴、英国、法国、美国、巴基斯坦、印度尼西亚等10支医疗队进入灾区提供紧急医疗救援服务。中国的港澳台也派出医疗队。此外，俄罗斯、德国和意大利医疗队还带来野战医院。这些国际医疗队队员共有350多人，他们在这次地震救援过程当中，主要在四川、甘肃两省开展诊治活动，共计诊治患者和伤员24000多人，开展手术600台。[3]其次，国家重大灾害事故、突发事件医疗救援体系建设议题的“性质”发生多重转变，由医院急诊科室建设和提高急诊抢救能力转为连续性、系统性、综合性应急救援体系建设，由单纯医院内部临床医疗转变为现代社会危机管理和国家应急救援体系制度框架建设问题，由危急重症病人个人生理疾病转为关系全体公民生理心理和社会健康的公共卫生问题[4]，由医院质量管理、医疗卫生体系建设转变为国家安全、公共安全和应急救援制度框架建设，由固定静止有限的时间、空间、地点、人物、事件转变为流动动态、开放突发和应急反应能力，由无意识、无计划、消极被动局面转变为有意识、有计划、积极主动建设国家应急救援体系，简言之，应急医疗救援体系建设议题性质多种革命变化的结果，深刻反映社会结构变迁状况。第三，国家重大灾害事故、突发事件医疗救援体系建设议题的“目标”发生多种转变，由单纯急诊抢救、挽救生命、减少伤残和医疗救护转变为减少生命财产损失，保障身心健康，由提高医学科学管理和医疗技术水平转变为国家应急反应能力、公共治理和公共安全能力，由单纯预防应对控制重大灾害事故、突发事件，将损失降低到最小转变为社会全面恢复重建，由重大灾害事故、突发事件应急医疗救援体系建设转变为全体公民深度安全感、归属感建设，由应急反应能力建设转变为制度创新、政府职能转变、宏观调控能力和公共服务能力建设，简言之，应急医疗救援体系建设目标变化深刻反映执政理念、发展哲学和发展目标的变化。第四，重大自然灾害、事故、突发事件范围内容、类型划分发生多种重大结构性转变，灾害事故、突发事件由偶尔发生、数量稀少、突发转变