行政强制法讲座

《中华人民共和国行政强制法》讲座行政强制是重要的行政活动，是行政机关在社会管理中经常使用的一种行为，是行政机关行使行政权的重要体现。行政强制，是行政主体实施的行政强制措施和行政强制执行行为的合称。在行政管理活动中，行政主体往往因公共利益的需要，要通过强制手段限制危害结果的发生和发展，或者对不履行行政法义务的相对人采取强制执行的手段。以上行为就构成了行政强制。2011年6月30日，第十一届全国人大常委会第21次会议审议通过了《中华人民共和国行政强制法》，于2012年1月1日起施行。《行政强制法》明确规定了行政强制的基本原则、行政强制的种类与设定、行政强制措施制度、行政机关强制执行制度、申请人民法院强制执行制度以及责任制度。一、立法背景、立法宗旨与规范内容（一）立法背景建国以来，我国颁布了很多有关行政强制的法律、法规、规章以及规范性文件，如自1949年至1999年间，我国涉及行政强制的法律、法规、规章多达249件，行政强制的名称也有260多种。但行政强制权设定主体、权限不明确，行政强制的具体形式繁多、名称混乱、缺乏规范等。同时，行政强制的实施主体较滥。一是主体太多，一些行政机关随意委托，或者由临时聘用的人员实施行政强制；二是程序混乱，具体程序没有法律规制，五花八门；三是为规避行政处罚程序，将一些行政处罚理解为行政强制，由此规避程序约束，避免败诉；四是过分强调强制，忽视说服教育；五是滥用行政强制手段，利用行政强制权来实现其他管理目的，损害公民和组织的权利。实践中行政强制制度存在的两个方面的问题：一方面是“乱”，包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；另一方面是“软”，就是行政机关的强制手段不足，执法不力，对有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行。因此，制定行政强制法，既要治“乱”、治“滥”，也要治“软”。我们需要的是，将行政强制用一部法律统一规范起来，这就需要制定一部《行政强制法》。自1999年3月起，全国人大法工委启动了《行政强制法》的立法起草工作。经过全国人大常委会2005年12月、2007年10月、2009年8月、2011年4月和2011年6月五次审议，最终通过了该法。《行政强制法》与《行政处罚法》、《行政许可法》并称为行政法“法典三部曲”。《行政处罚法》解决的是乱处罚，《行政许可法》解决的是乱审批，两部单行法对规范政府权力都起到了重要作用。而《行政强制法》则着力解决行政强制权力与公民权利之间的平衡问题。（二）立法宗旨1、规范行政强制的设定与实施；2、保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序；3、保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政强制法通过具体的各项制度，保障上述立法目标的实现（从规范强制制度立法行为规范设定权，从规范强制主体、程序角度以及设立禁止性规定规范实施权，确立行政适当原则、说服教育原则以及保障知情权、表达意见权等规则保护公民、法人和其他组织的权益）。（三）规范内容行政强制包括行政强制措施与行政强制执行。1、行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。2、行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制的四个特征：（1）行政性；（2）服从性；（3）物理性；（4）依附性（从属性）。以《税收征收管理法》第37条规定为例：对未按照规定办理税务登记的从事生产、经营的纳税人以及临时从事经营的纳税人，由税务机关核定其应纳税额，责令缴纳；不缴纳的，税务机关可以扣押其价值相当于应纳税款的商品、货物。（以上扣押为行政强制措施）扣押后缴纳应纳税款的，税务机关必须立即解除扣押，并归还所扣押的商品、货物；扣押后仍不缴纳应纳税款的，经县以上税务局（分局）局长批准，依法拍卖或者变卖所扣押的商品、货物，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。（以上拍卖或者变卖所得抵缴税款为行政强制执行）以案例说明：税务局认为某公司有逃避纳税义务的行为，遂在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款。后来发现该公司可能转移财产，税务局又书面通知其开户银行冻结其应纳税款的存款（行政强制措施）；纳税期限届满，该公司仍未缴纳税款，税务局遂从其被冻结的存款中强制扣缴其应缴之款项（行政强制执行）。行政强制措施与行政强制执行的区别1、依据不同。行政强制措施直接依据法律、法规的规定；行政强制执行依据行政决定。2、目的不同。行政强制措施的目的是制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险等；行政强制执行的目的是迫使相对人履行行政决定所确定的义务。3、实施主体不同。行政强制措施的实施主体为法律、法规规定的行政机关或法律、行政法规授权的组织；行政强制执行的实施主体为法定的行政机关或者人民法院。4、实施前提不同。行政强制措施的前提为某种状态的出现；行政强制执行的前提是相对人在规定的期限内不履行义务。5、实施阶段不同。行政强制措施在行政决定之前，行政强制执行在行政决定之后。6、效力的表现不同。行政强制措施是暂行性措施，行政强制执行是终局性行为。二、基本原则（一）法定原则（依法原则）行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。这一原则包括两个内容：1、行政强制的设定法定（行政强制立法权的合法行使，如遵循立法法法律优位、法律保留原则等）；2、行政强制的实施法定（行政强制实施权的合法行使，包括主体、权限、程序等）。立法例法律设定的限制人身自由的强制措施《道路交通安全法》第91条第2款：饮酒后驾驶营运机动车的，处暂扣三个月机动车驾驶证，并处五百元罚款；醉酒后驾驶营运机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，处十五日以下拘留和暂扣六个月机动车驾驶证，并处二千元罚款。《商业银行法》第29条第2款对个人储蓄存款,商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划,但法律另有规定的除外。第三十条对单位存款,商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询,但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划,但法律另有规定的除外。（二）适当原则行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。适当原则也可以称为“行政适度原则”，系由比例原则演化而来。这一原则要求：行政强制的设定适当，行政强制的实施适当。合理行政的要求：行政机关行使裁量权应当符合法律目的，排除不相干因素；采用的措施和手段应当必要、适当；可以采用多种方式的，应当避免采用损害当事人权益的方式。如行政机关查封、扣押、冻结的财物应当适当；强制执行时，尽量采用间接强制手段，如代履行、执行罚。（三）教育与强制相结合原则实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合（因强制属于负担性行政行为，不仅不能滥用，还应尽量少用，要强调说服教育，如说明理由、催告等）。（四）不得滥用原则（不得谋取利益原则）行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益（如不得使用查封、扣押的财产、不得收取保管费、不得有利益牵连、收支两条线等）。（五）保障当事人权利原则1、公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权（正当程序原则）；2、有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿（获得救济原则）；3、公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿（司法赔偿原则）。行政强制基本原则的规定，体现了法律规范和调整行政强制权力与公民权利之间关系的必要。既规范行政强制权，又保障公民权利，进而保证行政强制的正当性与可接受性，最终有利于社会的和谐稳定发展。这些原则以及后面一些具体程序的规定（如说明理由、陈述申辩、立即通知当事人家属以及“不得查封、扣押公民个人及其所抚养家属的生活必需品”等规定），都反映了《行政强制法》在平衡行政权与公民权利之间所进行的努力。三、行政强制措施行政强制措施，是行政主体在行政管理过程中，为制止违法行为，防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为。行政强制措施表现为相对人权利的限制。其特征为（1）强制性（以实力进行强制）；（2）限权性（非处分性或非制裁性）；（3）从属性（为保证其他行为的顺利作出。如治安管理中，对与案件有关的需要作为证据的物品可以扣押）；（4）暂时性。行政强制措施是维护公共秩序，实现公共目的不可缺少的重要手段。是法律赋予行政主体的特定措施之一。它对于预防和制止违法行为的发生和继续，确保调查取证工作的顺利进行，避免危害发生和控制危险扩大具有重要的现实意义。同时，行政强制措施直接涉及对行政相对人人身权和财产权的限制，如果被滥用，非常容易侵犯行政相对人的合法权益，因此需要通过立法对行政强制措施进行规范。以往我国行政强制措施存在的问题：（1）设定权不明确；（2）种类繁多；（3）实施主体混乱；（4）程序规则不完备等。我国《行政强制法》使用“行政强制措施”一词，与我国以往在立法上的表述一致。如《行政复议法》、《行政诉讼法》中都规定“对行政机关采取的行政强制措施不服”可以申请行政复议和提起行政诉讼；《国家赔偿法》规定对“违法采取限制公民人身自由的行政强制措施”和“违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的”，可以请求行政赔偿。（一）行政强制措施的分类：从学理上说，行政强制措施的种类可以分为：1、根据是否属于紧急情况以及是否立即执行，可以分为一般强制措施和紧急强制措施（即时强制，如《行政强制法》第19条：情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在24小时向行政机关负责人报告，并补办批准手续。……）。2、根据强制所限制的权利，可以分为对人身的强制措施和对财产的强制措施。3、根据强制的目的，可以分为预防性强制措施（如约束醉酒者）、制止性强制措施（如走私货物的扣押）、保障性强制措施（如证据保全）。行政强制措施的法定种类1、限制公民人身自由；2、查封场所、设施或者财物；3、扣押财物；4、冻结存款、汇款；5、其他行政强制措施（如《行政处罚法》规定的“登记保存”、《价格法》规定的“部分或者全部冻结价格”、《动物防疫法》规定的“隔离”等）。（二）行政强制措施的设定1、法律的设定权：行政强制措施由法律设定。2、行政法规的设定权：尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由和冻结存款、汇款以及应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。3、地方性法规的设定权：尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物和扣押财物的行政强制措施。以上规定明确了只有法律、行政法规、地方性法规可以设定行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施，即规章、行政规定不得设定行政强制措施。对行政强制措施设定权的限制性规定：法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定（法律优位原则，如森林法仅木材检查站可以制止无证运输木材，没有规定可以扣留无证运输的木材，但《森林法实施条例》却设定了扣留，应属增加了强制措施的种类）。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款及汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施（法律保留原则）。（三）行政强制措施实施的程序1、实施条件第16条：行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。违法行为情节显著轻微或者没有