农村土地制度改革 底线不能突破

农村土地制度改革底线不能突破2013年12月05日06:58:16来源：人民日报分享到：82【摘要】按照现行法律，农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，所以土地承包经营权是不允许抵押、担保的，因为抵押、担保实际上就是一种处分权，因为一旦抵押担保，到期无法偿还贷款，那土地就变成别人的了，变成事实上的农村土地买卖。【调控大追踪:新政纷纷出炉二手楼市何去何从?】农村土地制度改革底线不能突破——专访中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文三条底线不能突破：第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。误读一：农村土地都可以入市。文件解读：不是所有土地都可以入市，只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以。我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地都在一个市场买卖。记者：三中全会后，一些地方都摩拳擦掌，急于在农村土地制度改革上取得突破，您怎么看？陈锡文：目前对有关改革部署，不要误读、误判，必须认真学习和全面领会党的十八届三中全会《决定》对这方面改革的要求和部署，不要事情还没弄明白就盲目推进。农村土地制度改革必须遵循习近平总书记最近在山东考察时的讲话精神，要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。农村土地制度改革，有三条底线是不能突破的。第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。记者：农村集体建设用地都可以入市吗？陈锡文：党的十八届三中全会《决定》指的是农村集体经营性建设用地，而不是所有农村集体建设用地。所谓“农地入市”或“农村集体土地入市”是误读，是不准确的。“入市”这个问题看起来很简单，却有着明确的前置条件和限制条件，前置条件是只有符合规划和用途管制的这部分土地才可以，限制条件则必须是集体经营性建设用地。这是因为农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。也就是说只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。因此，关于“农地入市”的问题，是有明确的前提和限制条件的，千万不能认为农村土地可以随便使用、随便买卖了。记者：那么，如何理解建立城乡统一的建设用地市场？陈锡文：土地要素市场和其他资源要素市场不同，区别在于土地利用必须按规划分类管理。农村的农业用地和建设用地不能随意变换用途；城里的建设用地也分为商贸建设用地、住宅用地、工矿企业用地、公共设施用地等。按照规划，各类用地的价格是不同的。这么多类别的土地，不可能在同一个市场进行交易。我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地都在一个市场买卖。记者：推进建立城乡统一的建设用地市场，对我国现行的征地制度有何改进？农民的收益是否会随之增加？陈锡文：过去在征收农民土地时，长期存在两个问题：一是农民土地被征收后，土地所有权都转为国有；另一个则是征收集体土地对农民的补偿标准比较低，农民不太满意。那么，三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”恰恰对这两个问题做出了改进。第一，在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地可以不改变所有权就进入城镇建设用地市场，这部分用地仍归农民集体所有。第二，根据《决定》精神，今后应提高农民征地补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者利益。根据现行的土地管理法第47条规定，农民集体土地转化为城市建设用地后补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产值的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据经济社会发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。土地流转改革，让农民获得土地财产权2013年11月14日07:27:32来源：北京青年报分享到：1最近，安徽省宿州市埇桥区迎来了一个新鲜事物——土地流转信托，将农村土地使用权作为信托财产，委托给信托公司进行经营管理，从而定期获得信托收益。这是安徽省在20个县、区将要开展的农村综合改革示范试点中的一例。按照改革的规划，今后农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅建设小区建设。刚刚闭幕的中共十八届三中全会，提出了全面深化改革的重要部署。而在此次全会召开之前，各地已经在深化改革方面作出了积极探索，安徽出现的土地流转信托就是先行推出的一个改革举措。在我国35年的改革开放历史上，农村自发形成的土地承包制对于唤醒当时沉睡的中国走上改革道路起到了重要作用。当年也是在安徽，小岗村农民冒着巨大风险进行的分田分地，直接促成了严重束缚农业生产力发展的人民公社体制的瓦解，其对改革的推动作用至今仍令人缅怀。但是，从上世纪80年代中期开始，在农村基本完成了土地承包改革以后，改革的重心迅速地转移到了城市。而由于农村改革涉及的核心问题，即土地流转一直未能突破，农村改革实际上处于停顿状态。在城市改革越来越发展、改革红利越来越丰厚的背景下，农民从改革中得到的实惠慢慢消失，在生活水平上与城市居民的距离越拉越大。农民难以通过农业生产获得财富，只能通过离乡背井外出打工来改变自己的生活状态，这又给社会管理带来了一系列的难题。因此，在今天全面深化改革成为大势所趋的时候，农村改革已经成为农民的强烈要求。而农村改革必然要触及土地流转这个核心问题。但是，在目前城乡社会仍存在二元结构的现实状况下，土地流转实际上面临不小的困难。正由于此，安徽省进行的改革就有了极为重要的意义。安徽启动的这项农村综合改革示范试点工作，将重点围绕市场主体培育、信息和金融服务等6个方面进行探索，允许集体建设用地通过出让、租赁等方式进行流转，这对于目前的农村土地管理是一次具有重大意义的突破，它将使土地转化为可以为农民带来财富的资本，从而使农民真切地享受到改革所带来的市场红利。目前，我国正在积极推进城镇化建设，城镇化的最重要之处并不在于给GDP增加多少个百分点，而在于可以打破城乡二元结构的制度壁垒，让广大农民平等地参与现代化进程，共同分享现代化成果。三中全会公报指出：“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。”安徽进行的这项农村土地流转信托试点，与三中全会的要求高度契合，为全会的这一要求化为实践作出了可贵的探索。当农民对土地获得了财产权以后，不仅能够给城镇化的推进“助一臂之力”，更重要的是，通过土地流转，可以让原来沉睡的土地成为一种活化的市场资源，农民可以成为投资者，利用市场化机制对其实现资源配置，从而迸发出社会所需要的资本活力，创造出更多能够产生财富的新的资本源泉。安徽试点的看点还在于，它在全国性的制度安排尚未作出的时候，已经迈出了先行探索的步子。目前，改革呼声虽然很高，但大多停留于对“顶层设计”的期盼，而缺少改革的自主精神。“顶层设计”固然重要，但从本质上说，改革在需要“顶层设计”的同时，更需要来自民众的“底层探索”。如果说当年小岗村的农民为了改革需要具有“舍得一身剐”的勇气，是由于当时的社会条件还缺乏对改革的普遍认知，那么，在今天，当全社会已经形成对改革的共识的时候，高层就应该允许底层群众拥有对经济事务更多的自主权。对于民众在改革中的首创精神，此次三中全会也释放出了积极的态度，要求“尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革”，这使得今天的改革探索不再会像当年的小岗村农民那样冒着巨大的风险。这种上下协同的改革努力就是全会公报所说的“加强顶层设计和摸着石头过河”的生动体现。周俊生(上海学者）土地改革大方向明确或稳步推进农村集体建设用地流转2013年11月13日08:51:02来源：上海证券报分享到：2专家称，未来中国土地制度改革仍是渐进式的，不可能一步到位。眼前可以立刻推进的是提高征地补偿标准。未来要建立城乡统一用地市场，必定涉及征地制度改革和农村集体建设用地制度改革针对三中全会公报提出的“建立城乡统一的建设用地市场”，多位专家昨晚表示，三中全会如人所料涉及中国土地市场制度改革，接下来就要看具体操作方案，渐进可能性更大，包括稳步推进农村集体建设用地流转。此外，专家也认为，建立城乡统一的建设用地市场，是指要做到农村建设用地和城市建设用地的公平与同权，保障农民在土地上的合法财产权利，但农村小产权房不会很快“转正”。城乡要素平等交换是方向所在“只有改革才能解决土地资源利用低的问题，只有改革才能解决土地制度混乱问题、农民利益无法保证等一系列问题。实际上，解决这些问题以后，能使农村发展更好，农民利益更大，土地资源利用效率更高。”住建部政策研究中心原副主任王珏林对上证报记者表示。“从社会经济发展的角度，土地制度必须有一个突破性变革，因为土地是最基本的生产生活材料，与社会经济息息相关。”国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云认为，三中全会涉及“新土改”完全在意料之中。同时，邹晓云也表示，“新土改”面临的困难很大。“目前各方面对农村集体建设用地流转，肯定是有分歧的，而且分歧还比较大。这意味着今后改革的难度比较大、压力比较大。但是，改革的需求也还是很多的。”邹晓云说，目前土地的供应和配置都存在严重的问题，“土地制度的问题，目前大家都很清楚了，而且整个经济的运作都与土地的供应模式密切相关，进一步讲，通胀问题、高房价问题也都与土地有关。”他直言，“土地制度改革表面上看好像是制度设计上的难点，如土地管理法，以及其他法律法规。但其内在是利益问题，或管理体制问题。即，体制制度没有把利益格局协调好。”另外，“土地管理模式部门化，不同的部门会有不同的看法。如国土管理部门、地方政府等也想法不一，改革可能削弱他们对土地的控制力，由此也是阻力之一。”邹晓云说。小产权房不会马上放开专家普遍表示，从长远来看，对于土地制度的改革重点，将是农村集体建设用地的流转，而且这项改革很可能融入城镇化改革进程之中。但在改革的路径选择上，渐进可能性更大。“对于农村集体建设用地的经营权可适当放开，但是对于‘小产权房’还是不能马上放开，因为目前‘小产权房’问题都还没有解决，一放开只能更混乱。”王珏林说。记者注意到，在三中全会开幕前，有关农村土地改革的猜测导致了全国一些地方农村小产权房买卖活跃。引起关注的国务院发展研究中心“383”改革方案中提出“允许农村集体土地入市”，直接导致了北京等一线城市郊县农民小产权房的价格上涨。“当前一些城市居民去农村购买小产权房，试图博取三中全会后有关农村土地改革的政策红利。我觉得这是一种一厢情愿的政策误读。期待农村小产权房能够很快‘转正’并不现实。”三农问题专家、中国人民大学可持续发展高等研究院执行院长温铁军说。据全国工商联调研数据显示，从1995年到2010年，全国小产权房建筑面积累计超过7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。其中“十一五”时期，小产权房竣工规模就达到2.83亿平方米。而在非官方统计里，这个数字则更为庞大。中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英认为，建立城乡统一的建设用地市场，会加快农村建设用地交易市场的形成，这需要修订和出台相应的法规，绝不是短期内可以完成的。小产权房有条件“转正”是将来可能的方向，但只有在统一的城乡建设用地市场建立起来后，才可能逐步得到解决。专家特别称，此次公报中有关农村改革的内容，此前的中央文件基本上都有提及，只是这几年执行得不好。因此，关键是看三中全会以后如何落实执行。农村建设用地要和城市同权值得注意的是，三中全会公报提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农