农村土地政策的变迁

《形势与政策》课程武汉理工大学政治与行政学院学工办万伟伟[e-mail]•一、中国古代的土地制度•1、奴隶社会：井田制，是我国奴隶社会的土地国有制，盛于西周，瓦解于春秋，“普天之下，莫非王土”是其典型特征。•2、封建社会：封建土地所有制一般可分为三种类型——封建地主土地私有制、封建土地国有制、农民土地私有制。•①封建地主土地私有制：是封建社会占统治地位的土地所有制，也是封建社会的经济基础。它产生于春秋战国时期，到新中国建国初的土地改革完成后最终被消灭。•②封建土地国有制：主要形式为屯田制和均田制。•A、屯田制：古已有之，代表有曹操、魏蜀吴三国屯田，分为军屯和民屯两种。基本特点是土地国有，屯田民只有土地使用权；它使流民与土地结合起来，稳定了社会社会秩序。•B、均田制：是我国历史上一种较为完备的封建土地国有制。它始于北魏，沿用至唐朝中期。其基本特点是：以政府手中掌握大量的土地为前提，在不触动地主阶级的条件下，以法律形式确认受田者的土地占有权和使用权，一定程度上减轻了自耕农的负担，有利于社会经济的恢复和发展。同时，均田制也是府兵制和租（庸）调制赖以存在的经济基础。③农民土地私有制：虽不占主要地位，但却是对封建社会土地私有制的重要补充。•中国古代的主要赋役制度：•①“相地而衰征”：春秋时期齐国管仲推行的，主要是根据土地的多少和田质好坏征收赋税，实质是承认土地私有。•②初税亩：公元前6世纪初鲁国实施的，主要是用法律规定将公田交给耕者，按亩收税，实质也是承认土地私有。•③编户齐民：两汉管理百姓的制度，主要是指被编入政府户籍的平民百姓。编户齐民具有独立的身份，依据财产的多少承担国家的赋税和徭役、兵役。编户齐民制度的实施标志着我国封建社会完整的赋税制度正式形成。•④租庸调制：隋唐时期实行，其源于北魏实行的租调制。租庸调制建立在均田制的基础之上，受田农民每年向官府纳租（谷物）、调（绢和布）、服徭役（不去服役的可以纳绢或布代役，叫做庸）、兵役（府兵制）。•⑤两税法：780年唐朝宰相杨炎开始实行。其主要内容是：每户按资产交纳户税，按田亩交纳地税，取消租庸调制和一切杂税、杂役；一年分夏季和秋季两次纳税。两税法的实行改变了自战国以来以人丁为主的赋役制度，表明封建政府对农民的人身控制有所放松，是我国封建社会赋税制度的一次重大改革和进步。•⑥募役法和方田均税法：北宋王安石变法时实行的理财措施，募役法的实质是纳钱代役，方田均税法的实质是按土地的多少和肥瘠纳税。•⑦一条鞭法：1581年，明朝内阁首辅张居正推行，其内容是将原来的田赋、徭役、杂税合一，折成银两，把从前按户、丁征收的役银，分摊在田亩上，按人丁和田亩的多寡来分担。一条鞭法是我国赋役史上的重大改革，说明农民对封建国家的人身依附关系松弛；赋役征银的办法，适应了商品经济发展的需要，有利于农业生产的商品化和资本主义萌芽的增长。•⑧地丁银制度：清朝雍正帝推行摊丁入亩，把丁税平均摊入田赋中，征收统一的地丁银。这样，人头税废除了，封建国家对农民的人身控制进一步松弛。二、中共不同时期的土地政策•1．土地革命时期（国共十年对峙时期）政策：打土豪、分田地、废除封建剥削和债务路线：靠贫、联中、限富、保中小、灭地主（1931）作用：农民在经济上政治上翻了身；农民积极参军参战，发展生产•2．抗战时期政策：地主减租减息、农民交租交息作用：有利于团结农民、地主一致抗日•3．解放战争时期政策：没收地主土地，废除地主土地制度，实行耕者有其田的土地制度，按农村人口平均分配土地路线：靠贫、联中，有步骤有分别地消灭封建剥削土地制度作用：农民分得土地，积极参军、支援前线，成为解放战争胜利的可靠保证•4．建国初期政策：废除地主土地所有制，实行农民土地所有制；（与以往不同：保护富农经济）作用：彻底废除了数千年的封建剥削土地制度；解放了农村生产力，为农业发展和国家工业化开辟了道路•5．三大改造时期（对农业的改造）政策：采取积极发展稳步前进的方针，实行自愿互利的原则，建立农业生产合作社作用：农民土地私有制转变为土地公有制•6．十年探索时期政策：小社并大社（片面追求一大二公）影响：严重损害了农民的利益7．改革开放时期政策：实行家庭联产承包责任制作用：调动了农民生产积极性，解放了农村生产力，推动了农业的发展（注意三化）三、改革开放以来农村土地政策的变迁•改革开放以来中国农村土地政策的变迁主要围绕家庭联产承包责任制展开，经历了四个阶段。（一）、1978-1983年是人民公社制度结束和家庭联产承包责任制逐步确立时期•1978年，“不许包产到户，不许分田单干”。•1979年，初步肯定包产到户，允许某些副业生产的特殊需要和边远地区、交通不便的单家独户可以包产到户，但不允许分田单干。•1980年，9月，中央文件《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》对联产承包责任制做了肯定。•1982年1月1日，中央发出第一个关于三农的”一号文件“（,指出，包产到户、包干到户都是社会主义生产责任制。•12月，《宪法》规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。•1983年，中央一号文件——《当前农村经济政策的若干问题》，对家庭联产承包责任制给予了高度评价。（二）、1984-1991年，家庭联产承包责任制稳定和发展时期•五个一号文件：1982年至1986年，连续5年的中央文件都是关于农村政策的，•1984年，中央文件《关于1984年农村工作的通知》枪挑延长土地承包期在15年以上，”自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地。•1985年，中国粮食产量达到历史性的高峰，但出现了第一次的“卖粮难”现象。•1988年，宪法规定：“任何组织和个人不能侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”•1991年，《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出，要把家庭联产承包为主的责任制，统分结合的双层经营体制，作为中国农村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。（三）、1992-1999年，家庭联产承包责任制稳定和深化时期•1992年，邓小平南巡讲话和党的十四大召开，农村经济发展进入一个新高潮。•1993年，八届全国人大将家庭联产承包写入了宪法。承包期延长30年不变。•1997年，中央宣布土地承包期再延长30年不变。•1998年，土地政策上升到法律，稳定承包关系具有了法律保障。（四）、2000年至今现在，家庭联产承包责任制完善和法制化时期•2000年,中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议指出,稳定家庭联产制度.•2002年,中华人民共和国土地承包法•2004-----2008年,5个中央一号文件,发布了有关三农问题的有关意见.•十六届五中全会:”生产发展,生活宽裕,乡风文明,村容整洁就管理民主”十七届三中全会提出对土地承包经营权流转的探索.失地农民•在工业化过程中，尤其是在快速工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的，任何一个国家都要经历这样的过程。农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体，因此我们给其一个特殊称谓——失地农民。失地农民是指农民的土地被依法征收后,农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的统称为失地农民.•失地农民的产生是城市化进程中的正常现象，是一个国家或地区在城市化进程中必然出现的一部分群体。目前我国的农民失地问题突出表现在三个方面，一是土地农转非速度太快，土地征占规模过大，失地农民群体越来越多；二是对失地农民补偿太低，不足以解决他们的长远生计；三是失地农民的社会保障、再就业困难。•第一个数据是，上世纪90年代以来，由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地，全国每年至少有300万农民成为失地农民。第二个数据是，现在累计的失地农民可能已达4000万—5000万，已成为很庞大的社会群体，其中完全失去土地、没有工作的农民至少在1000万人以上，占失地农民的20％。第三个数据是，尽管有些地区经济发展很快，农民失地后得到的补偿也比较高，但有关调查显示，46％的失地农民失地后生活水平下降，部分失地农民成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体，由此引发诸多社会矛盾。第四个数据是，在一个经济很发达的省份，1998年以来，征用农民一亩地补偿9800元，只相当于城镇居民一年的收入，确实太低。•现在有关部门比较关注的是适当提高对失地农民的补偿标准，适当增强征地过程的透明性，这是必要的，但还不是治本的措施。治本的措施应该是：第一，改革征地制度。真正区分不同类型的土地征用，缩小征地范围，允许农民的集体土地在符合国家土地总体利用规划的情况下，平等地进入市场流转。第二，进一步完善有关法律法规。由集体土地变为国有土地的过程应是一个平等的财产权利的交易过程。要尽快制定土地征用的专门法律法规，增强对农民土地财产权利的法律保护。第三，建立失地农民再就业培训机制。失业是失地农民面临的最大问题。•农民失去土地后，客观上需要从农业转向其他行业。上世纪90年代以后，各地普遍采取征地时一次性支付补偿金，让被征地农民自谋职业。但由于失地农民文化素质和劳动技能偏低，在就业方面明显处于劣势地位，自谋职业困难。因此，政府除合理予以货币补偿外，还应考虑失地农民的长远利益，在劳动就业方面给予必要的指导，组织劳务输出，加大培训力度，提高劳动者素质和技能。各级政府可拿出一部分土地出让金，专门用于失地农民的定期再就业培训。第四，要建立社会保障制度，消除失地农民的后顾之忧，尤其是医疗和养老保险。现在不是钱的问题，土地增值收益那么高，从土地出让收益、增值收益中拿出一部分钱来，完全可以解决这一问题。•附:•第十一章土地承包经营权•第一百二十四条农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。•农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。•第一百二十五条土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。•第一百二十六条耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。•前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包•第一百二十七条土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。•县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。•第一百二十八条土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。•第一百二十九条土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更登记；未经登记，不得对抗善意第三人。•第一百三十条承包期内发包人不得调整承包地。•因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。•第一百三十一条承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。•第一百三十二条承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。•第一百三十三条通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。•第一百三十四条国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。附:•1.我国土地分为哪几类？分为：（1）直接用于农业生产的土地；（2）用于建造建筑物、构筑物的土地；（3）农用地和建设用地以外的土地。2.属于国家所有和农民集体所有的土地有哪些？城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定