第二章 公共管理理论与实践的发展

公共管理学长江师范学院政管院主要内容公共管理学的理论渊源公共管理学科的发展历程新公共管理第二章公共管理理论与实践的发展主要内容管理理论当代经济学理论古典学派理论行为学派理论决策学派理论系统学派理论新管理主义理论公共选择理论政府失败论委托—代理理论交易费用理论第一节公共管理学的理论渊源一、管理理论（一）古典学派理论1、人性的界说：人之初，性本懒，要他做，制度管人之初，性本勤，激励他，土成金2、关注焦点：“效率”和“经济”一、管理理论（一）古典学派理论泰勒开创的科学管理思想及其管理主义的影响最大。其基本理论观点是：1.管理就是要通过设计最佳的工作流程来最大限度地节约成本，提高工作效率；2.用一种修改过的计件工作方法支付工资，高出每日测量工作标准就多付报酬。启示？管理作为一种纯手段性的活动具有共性，既可用于私营企业，也可用于公共部门。一、管理理论（一）古典学派理论一、管理理论（二）行为学派理论行为学派经历了一个从“人际关系”到人类行为科学的发展过程。20世纪20年代末30年代初，通过梅奥的著名的霍桑试验，证实了人不单纯是追求经济效率的，生产效率主要取决于士气的高低。一、管理理论（二）行为学派理论马斯洛“需要层次论”、赫兹伯格双因素理论等1、满足的顺序是由低级到高级需要；2、人的行为主要受优势需要的支配；3、任何一种满足了的低层次需要并不因为高层次需要的发展而消失，只是对行为的影响比重减轻，不再是行为的主要激励力量而已；4、在所有需要中，只有未满足的需要才有激励作用，已满足的需要只能提供满意感。一、管理理论（三）决策学派理论决策学派以赫伯特·西蒙为开端。管理就是决策。决策在管理的各个层面上存在，但在领导高层尤为重要。一、管理理论（四）系统学派理论系统学派以切斯特·巴纳德将组织视为一个社会系统而得名。巴纳德认为，组织是一个协作的系统，它包含三个要素：协作的意愿、共同目标和信息联系。一、管理理论（五）新管理主义理论新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背景下产生的理论。1.企业再造理论2.虚拟企业3.学习型组织4.团队精神第一节公共管理学的理论渊源二、当代经济学理论（一）公共选择理论公共选择理论产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。这是一种试图运用西方主流经济学的基本原理和方法来研究政治问题或集体选择问题的经济学说和政治学说。代表人物：詹姆斯·布坎南。公共选择理论的基本假设人是自利的、理性的、追求效用最大化的公共选择理论的主要内容1、认为人类社会由两个市场组成a经济市场：消费者（需求者）*厂商（供给者）货币选票——最大满足的私人物品经济决策b政治市场：选民、利益集团（需求者）政治家、官员（供给者）民主选票——给自己带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。政治决策公共选择理论的主要内容2.公共选择理论认为：在经济市场和政治市场上活动的是同样的人，没有理由认为一个人只是由于场所的不同就以两种完全不同的动机进行活动。公共选择理论的主要内容3、政治市场交易和经济市场交易的区别：a经济市场交易的是私人物品媒介是货币政治市场交易的是规章、政策、议题等公共物品媒介是：投票、利益集团、代议制、政党和政府等。公共选择理论的主要内容3.政治市场交易和经济市场交易的区别：b经济市场：单个厂商和个人之间的交换政治市场：集团、政党之间的交换c经济市场：自愿、平等、等价交易政治市场：某种程度的非自愿性、不平等性和强制性比如，少数服从多数以公共的名义谋私利公共选择理论的主要内容公共选择理论对公共管理学的理论启示1、用经济学的方法和假设来研究政治，提供了经济学的研究视野和新的研究途径。2、通过对民主政治过程的矛盾性、少数利益集团对决策过程的操纵性的分析，引发对政府干预行为局限性的反思。3、强调规则、立宪和立宪限制的重要性，有关改善政治首先要改革规则、市场失灵的根源在于现行法律——政治失灵的分析，使得公共管理十分重视从规则和制度创新层面进行研究。二、当代经济学理论（二）政府失败论所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。政府失效表现滥用权力倾向严重官僚主义较大盲目性内在的扩张冲动组成政府的政治个体的自利性，决定了政府部门有内在超编和超支的倾向。政府科学决策的前提是信息的完备准确，而对所有信息全部占有和准确处理是不可能的。公务人员追求公共资源的局部目标和扩大权利运用的倾向不断强化。政府调节是“事前”调节，调节决策是“集体”决策，对决策后果无需承担相应责任。政府失败的表现政府失败原因及补救政府失败原因公共决策失效政府工作机构的低效率政府的内部性与扩张政府的寻租活动补救政府失败的政策性主张市场化改革宪法制度改革（1）需求方面的原因从需求方面来看，对政府提供服务的需求存在被夸大的状况。市场缺陷的存在强化公共意识政治组织与公民参政权力的变化政治报酬的结构政治角色的高时间贴现率负担与义务的分离政府失败原因及补救（2）供给方面的原因从供给方面来看，政府活动供给中存在的一些问题导致政府失效。确定和度量产出的困难单一的生产来源生产技术的不确定性缺乏“基准线”和终止机制政府失败原因及补救二、当代经济学理论（三）委托—代理理论（合同理论）委托一代理理论委托代理理论起源于对私人部门所有者与经营者或雇员之间关系的研究，但后来人们发现代理问题普遍存在于包括公共组织在内的一切具有科层结构的组织中。委托人与代理人的目标冲突与信息不对称是委托代理问题的核心。委托—代理理论1、授权者：委托人（依据代理人服务的数量和质量提供报酬；决定支付代理人报酬的规则或方案）被授权者：代理人。2、委托代理关系的典型：雇主与雇员律师与当事人选民与政治家委托—代理理论3、这一理论所关注的是在委托人和代理人的目标、利益不一致而信息又不对称的情况下，如何实现激励相容，即如何既能够保证委托人的利益得以实现又能够满足代理人的合理要求。与私人部门相比，公共部门中的代理问题更为严重，代理成本也更高昂。因为，公共部门的委托代理关系更为复杂。委托—代理理论委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题，一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。委托—代理理论对公共管理的影响1、选择代理人的观点影响到公共服务哪些可以让私营部门提供，哪些应由政府提供2、政府的报酬制度公共服务制度的安排二、当代经济学理论（四）交易费用理论交易费用理论作为新制度经济学的一个组成部分，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，所谓交易费用，是指所有与制度或组织的建立、变迁和适用有关的费用。交易费用理论科斯1937年在《企业的性质》一文中提出。运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。第二节公共管理学科的发展历程主要内容公共行政时期公共管理时期公共管理学科的发展历程公共管理学科的发展历程公共行政时期1887年-20世纪70年代末公共管理时期1880年-至今传统的公共行政新公共行政时期公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。第二节公共管理学科的发展历程（一）传统的公共行政（1887－1960）1.就政治与行政的关系来看，这一时期前后是有变化的一、公共行政时期2.管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想（二）新公共行政时期（1960－1980）一、公共行政时期1.价值问题在公共行政中受到更多重视2.韦伯的官僚制理论开始受到越来越多的批评3.公共行政受到多学科的影响4.公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。二、公共管理时期在实践上，公共管理主要是力图解决三个问题：公共管理时期第一，重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；在实践上，公共管理主要是力图解决三个问题：公共管理时期第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。第三节新公共管理“新公共管理”（NewPublicManagement，NPM）一般是指20世纪80年代以来在英美等国出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做法的理论概括。新公共管理主要体现了企业管理途径（又称“B途径”）的公共管理理念。在西方，这场行政改革运动被看作是一场“重塑政府”、“再造公共部门”的“新公共管理运动”，是公共行政向公共管理转型的开始。第三节新公共管理新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。第三节新公共管理“新公共管理运动”的核心内容•生产率•市场化•服务导向•分权•政策•对政策效果的负责新公共管理主要思想1.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨2.政府服务应以顾客或市场为导向3.政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理4.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验5.政府应在公共管理中引入竞争机制6.政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量7.政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制8.公务员不必保持中立第三节新公共管理主要内容主要工业化国家的新公共管理实践对新公共管理的评析第三节新公共管理（一）英国新右派的政府改革（二）美国的新治理一、主要工业化国家的新公共管理实践（三）其他西方国家的实践1.澳大利亚和新西兰2.欧洲大陆各国（四）各国新公共管理实践的共同特点（五）当前西方政府改革的新动向1.在政府与市场之间作公共选择2.政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动3.强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动4.各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善一、主要工业化国家的新公共管理实践主要特点：1、视民众为顾客，并强调顾客的选择权。民众可以市场机制下，选择公共部门或私人部门来提供公共服务。2、创造市场或准市场的竞争机制。以众多的公共服务供给者取代单一的垄断供给者，通过纳入私部门来形成竞争机制。3、扩大个人及私部门的活动范围，使个人更能够自力更生，自愿性团体可以扮演更积极的角色；增加私部门提供公共服务的机会，政府机构则将注意力放在原先被视为不必要，但却是民众真正需要的服务上。（一）英国新右派的政府改革主要特点：4、将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来，防止政府机构利用自己的裁判员地位，为自己谋得额外的好处。5、对于公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式来加以控制。6、由市场来检测绩效目标。在部门内，管理者对资源的支配运用必须与管理目标相结合，即管理者的目标在于实现目标，而对部门绩效的评判，则取决于顾客的满意度。7、弹性薪酬。即由实