第六讲 行政领导

第六讲行政领导行政领导是行政管理的“首脑”，在行政管理各方面和全过程中，都是处于主导地位。主要内容•行政领导概述•行政领导者的基础和素质结构•行政领导体制行政领导概述•行政领导概念•行政领导特点•行政领导地位•行政领导职能•行政领导产生方式行政领导概念西方学者斯道戈迪尔和巴纳德在总结各种学派观点的基础上，提出了11种关于“领导”的界定：•领导意味着群体过程的中心•领导意味着人格及其影响•领导意味着劝导服从的艺术•领导意味着影响力的运用•领导意味着一种分化出来的角色•领导意味着一种行动或行为•领导意味着一种说服的形式•领导意味着一种权力关系•领导意味着一种互动中逐渐形成的效果•领导意味着结构的创始•领导意味着一种实现目标的手段所谓行政领导，就是指各级国家行政组织中的领导者，在特定的行政环境下依法率领和引导国家公务员实现行政目标的活动理解行政领导的概念，应把握以下四个方面的规定性：•行政领导者是行政领导的决定性因素•被领导者，即国家公务员是行政领导的制约性因素•行政目标是行政领导的灵魂性因素•行政环境是行政领导的保障性因素行政领导特点•政治性•权威性•法定性•综合性•等级性•服务性•变革性行政领导地位•行政领导是行政管理活动协调统一的保证•行政领导贯穿于行政管理活动的全过程•行政领导是行政管理活动成败的关键行政领导职能行政领导职能，是指行政领导者所应履行的职责和发挥的功能，它是行政领导本质的具体表现。尽管行政领导层次不同，服务领域各异，工作内容有别，但他们的行为过程和活动方式具有一些共同的基本职能，这些职能具体表现为：•制定规划·科学决策•建立规范·正确用人•组织协调·监督控制·思想工作行政领导产生方式•选举制：指行政领导者由被领导者或被领导者的代表选举产生。这是一种非常古老的产生方式•任命制：指行政领导者由上级领导者或上级机关根据个人或少数人的意志和标准任命产生•考任制：行政领导者由专门的机构根据统一的、客观的标准，通过考试择优产生•聘任制：临时聘用一些外部人员担任非常设性行政领导职务•我国行政领导产生的方式基本与上述方式相同行政领导者的基础和素质结构•行政领导者的基础•行政领导者的个体素质结构•行政领导者群体素质结构优化行政领导者的基础所谓行政领导者，是指在各级国家行政机关中担任一定领导职务，处于决策、指挥、监督、协调地位的国家公务员。行政领导者一般有两层含义：一是指群体，即领导班子；二是指个体，即行政部门负责人任何行政领导者要有效地发挥作用，其基础是必须具有相应的职位、职权和职责，并实现三者的有机统一职位是指行政领导者在国家行政机关中所担任的行政职务和所具有的法定地位•职位具有合法性和非人格化的特点职位是行政领导者实施领导行为的基础：•首先，职位是个人在行政组织中具有正式权力的象征，正如古人所说，“不在其位，不谋其政”•其次，职位是职权和职责的载体，没有行政职位，就不能行使行政职权，也不负行政责任•再次，职位是个人在行政组织中法定地位的标志，一般来说，处于较高职位的人比职位低的人地位高职权是指行政领导在一定职位上所拥有的权力。职权是由行政职位所赋予的，具有法律效力。一般来讲，行政领导者所拥有的职权包括三个方面：“人权”，即选人用人权；“事权”，即行政决策权、组织协调权、监督控制权；“财权”，即财产支配权等•职权是行政领导者实施领导行为的条件行政领导者的职权具有如下特点：•职权与职位联系在一起，二者具有同质同量的关系•职权是法律认可与确证的权力职责是指行政领导担任某种职位，行使某种职权时所应承担的责任和义务。行政领导者的职责有多方面的内容，主要由政治责任、工作责任和法律责任•政治责任：行政领导者因违反特定政治义务或没有做好份内事情而导致的政治上的否定性后果，以及所应遭受的谴责与制裁。这种政治上的否定性后果意味着政治权力资格的丧失，不再是行政权力的行使者•工作责任：行政领导者的岗位责任，即行政领导者担任某一职务所应承担的义务以及对成败的担当•法律责任：行政领导者在行政管理过程中因违反法律规范所应承担的法律后果行政领导者的职位、职权和职责三者之间紧密相连，相辅相成，构成了行政领导者发挥作用的前提和基础。其中行政职位及由此产生的职权是必要前提，而职责则是本质和核心职位职权职责对称载体载体同质同量行政领导者的个体素质结构•行政领导者个体素质，是指作为个体的行政领导者在一定的时空条件下，履行领导职责时应具备的内在基质，是行政领导者在先天禀赋的生理基础上，主要通过后天学习、实践所形成的品德、知识、能力、身心等各种条件和因素的综合体现•各级行政领导者应具有以下基本素质：图一：基本素质结构政治素质知识素质能力素质心理素质行政领导者素质图二：政治素质结构为人民服务的思想境界廉洁奉公的政治道德坚定的政治方向政治素质图三：知识素质结构基础科学文化知识现代科技知识业务知识领导与管理知识法律知识市场经济理论知识马克思主义基本理论知识素质能力素质创新能力综合能力应变力决断力推动力预见力洞察力信息获取能力组织协调能力利益整合能力知识综合能力图四：能力素质结构图五：心理素质结构心理素质敢于决断的气质竞争开放的性格坚韧不拔的意志行政领导者群体素质结构优化•行政领导者群体，它是国家各级行政机构中行政领导成员群体组合的统称•按照系统观的观点，任何事物或系统内部结构都对其整体功能产生决定性作用。整体功能不等于个体功能的简单相加。个体功能只有优化组合，才能产生出“1+1﹥2”的整体功能。反之，如果组合不合理，缺乏凝聚力，整体功能就会适得其反，甚至个体所具有的特长，也会在内部“摩擦”中消耗殆尽。•一个合理化的行政领导者群体，应体现个体素质的余缺互补，合理搭配，整体优化。具体应考虑以下方面•政治结构要优良：政治结构是指行政领导者政治面貌、政治素质的组合。一般来说，各级行政领导群体成员都应具有较高的政治觉悟、较强的理论水平和政策水平、丰富的政治经验和严格的政治纪律观念。另外，在领导群体中，要注意既有中共党员，又有民主党派人士，还要有非党社会知名人士；既要有汉族干部，又要有少数民族干部，还要有妇女干部，以真正能够代表社会各阶层的利益，有利于调动各方面的积极性。•知识结构要互补：知识结构是指行政领导者群体内的知识构成。行政领导者群体应由具有不同方面、不同程度知识的人合理组合而成。事实证明，一个集体，知识范围有差异，知识层次有高低，相互之间就有吸引力，易收互补之效；而同等程度和同等层次的人集中在一起，不仅容易形成知识的平面结构，缺乏立体感，而且往往互不服气，产生内耗。因此，在行政领导者群体中，既要有受过高等教育的，也要有受过中专教育的，还要有实践锻炼出来的自学成才的；既要有具有较高理论修养的谋略家，又要有具有丰富实践经验的实干家，只有各类人才聚集，才能形成知识的交叉性和互补性。•专业结构要配套：专业结构是指行政领导者群体内的专业构成。现代公共行政工作具有专业性和综合性强的特点，行政领导者群体要由多方面的专业人才组成，他们中既要有熟悉管理全过程的管理专家，又要有精通本行业业务的技术专家；既要有善于经营的经济专家，又要有掌握思想工作的政治专家，形成一个门类众多、相互配套的具有综合业务能力的专业群体。•智能结构要齐全：智能是指人们增长和运用知识的能力。人的智能形态千姿百态，有的在这方面能力比较突出，有的在那方面能力比较突出，这样就呈现出各种不同的智能类型。如有的人精于观察、善于思索、富于想象，能够不断构思出新思想、新理论、新主意、新方法，创造能力比较强；有的人长于指挥、巧于组织、善于应变，组织才能比较出众；有的人擅长书面表达，构思巧妙严谨，具有启迪性；有的人善于口头表达，说理深入浅出，富有感染力等等。行政领导者群体应把具有不同智能类型的人吸收进来，形成一个既多谋又善断，既严谨又活泼，多功能、高效能的立体智能结构。•气质结构要兼容：气质是指人的相对稳定的个性心理特征。不同气质的人，对问题的判断和处理是不相同的。一个领导群体，如果不注意气质结构，即使能力很高，也可能因为性格不和，矛盾丛生，关系紧张，内耗严重。因此，行政领导者群体，要注意各种不同气质类型的人的合理搭配，如沉着冷静型的，活泼好动型的，性格内向型的，性格外向型的，只有把不同气质的人组合起来，才能形成一个刚柔并济、动静共存的高效能的领导群体。•年龄结构要合理：年龄结构是指行政领导者群体各个成员的年龄构成。年龄结构是否合理，对行政领导者群体的整体素质有很大的影响。一个好的领导群体，应由老、中、青三个年龄层次的人形成梯形结构。在老、中、青三者比例搭配中，一般应使年富力强的中年同志占多数，发挥中坚、骨干作用。年龄如果过分老化，容易形成反应迟钝的局面；年龄如果过分年轻，又会形成经验不足，摇摆不定的局面。行政领导体制•领导体制指独立的或相对独立的组织系统进行决策、指挥、监督等领导活动的具体制度或体系，其用严格的制度保证领导活动的完整性、一致性、稳定性和连续性。它的核心内容是用制度化的形式规定组织系统内的领导权限、领导机构、领导关系及领导活动方式。我国行政领导体制主要由三层制度规定而成。从根本上制约行政活动的制度安排——民主集中制民主集中制是民主制和集中制有机结合的一种制度，它包含两层含义：•民主制：在国家生活中，人民当家作主，有权以不同方式积极参加对国家大政方针、重大决策和法令的讨论，参加对国家事务、经济社会文化事务的管理；一切国家机关及其工作人员必须对人民负责，受人民监督•集中制：在高度民主的基础上实行高度集中，不论在党内、还是在国家机关、企事业单位、社会团体和组织中，都实行少数服从多数、个人服务从组织、下级服从上级、全党服从中央的原则民主集中制是根本的行政领导制度，具体表现在：•全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表，都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督•国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督•中央和地方行政机关职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则行政首长除了向人民和人大及其常委会负责外，还要向谁负责？•向国务院负责，地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都必须服从国务院领导，对国务院负责•地方各级政府要对上一级国家行政机关负责，报告工作，受其监督•政府部门首长要向本级政府负责。县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门，其部门首长要向本级人民政府负责。保障行政领导者个人与组织协调行动的制度安排——行政首长负责制所谓行政首长负责制，是指行政首长全面领导行政机关的工作，机关重大事务，在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种领导体制行政首长负责制在中国确立于20世纪80年代。宪法明确规定：在中央，国务院实行总理负责制，各部、委实行部长、主任负责制；在地方，各级政府分别实行省长、自治区主席、直辖市市长、自治州州长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。行政首长负责制，集首长制与合议制的优点于一体，集体领导与个人分工负责相结合。其基本特点是责任主体的单一化，责任明确，事权集中，分工合作，反应迅速，效率较高。需要指出的是，行政首长负责制与民主管理并不矛盾，而是紧密相关，相辅相成的。实行行政首长制并不排斥集体领导，政府组织法规定，政府中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。哪些职务属于行政首长？•行政首长包括两大类：一是法定的行政首长，二是推定的行政首长•法定的行政首长是指由宪法和国务院组织法、地方各级人民政府组织法规定的行政领导，主要有：国务院总理、国务院各部部长、各委员会主任；省长、自治区主席、直辖市市长；市长、州长；县长；区长、乡（镇）长等。•推定的行政首长，是指虽然没有法律、法规的明文规定，但其所在机构具有行政管理权限和职能，负责领导和管理全国或地方某一方面的行政事务，以自己的名义在其权限范围内发布全国或区域遵照执行的规范性文件。如国务院全体会议的有关组成人员，国务院直属机构的正职领导，县级以上地方各级人民政府组成部门的