公共管理学教学课件

公共管理学第一节公共管理学的兴起一、概念和内容公共管理学这一名词首次出现在20世纪30代，当时行政学者古利克主张将管理主义与公共性目标相结合。在英国，1968年的富尔顿报告也表达了同样的观点。具体来说，导致公共管理学产生的主要原因，既有学科发展方面的因素，也有现实的背景。•研究内容包括：公共管理环境公共组织公共管理者公共管理职能公共企业与公共事业公共部门人力资源管理公共预算与财务管理公共部门战略管理公共政策的制定与执行公共危机管理公共部门绩效评估公共管理责任与伦理公共部门的监督公共管理的方法公共管理创新二、公共管理学研究途径：依公共管理学者波兹曼的观点，尽管研究途径及理念有各种差异，但就概念的演进而言，大致可以分为两种研究途径，即公共政策的途径（PublicPolicyApproach，简称P途径）以及企业管理途径（BusinessApproach，简称B途径）。•三、公共管理学的研究方法•实证分析和规范分析•比较研究法•系统分析方法•实验法•案例研究法补充：（一）公共管理与私营部门管理的区别政治权威与经济权威多元制衡与自主性公共利益与私人利益法的支配与意思支配政府与市场多元理性与经济理性（二）公共管理：现时代的挑战维持宪政秩序和政府稳定问题在公管领域维系发展民主法治社会的基本价值平衡政府与市场的作用促进政府治理的有效性全球化的挑战平衡目前及最近未来与较长远未来的需要科学技术革命的挑战遏制腐败，重振公民对政府的信任重振政府的治理能力发展有效的组织体制构建国家与社会的共同治理模式应付复杂、不确定与变革的管理重建公共管理的道德秩序第三节公共管理学的学科基础•一、经济学•公共选择理论•委托代理理论•交易费用理论•寻租理论•博弈论•二、管理学•管理主义•企业家政府理•古典学派第一章公共管理环境•第一节公共管理环境概论•公共管理环境的内涵及特征•一般来说，所谓公共管理环境就是政府管理的环境，它是指围绕公共管理活动和公共管理现象这一主体的外部境况，是各种直接地或间接地作用和影响公共管理活动的客观因素的总和。•公共管理环境主要具有下述特征：•第一，复杂性。•第二，广泛性。•第三，差异性。第二节公共管理环境要素分析•一、公共管理环境要素•按照现代管理理论，公共管理环境主要包括政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、人口环境、自然资源环境、科技环境、教育环境和法律环境等等，它决定着公共管理组织的功能、结构和运行的方向。第三节当代中国公共管理的环境•一、国际环境要素•和平与发展——时代的两大主题•（一）中国和平崛起的周边环境•当前中国面临的周边外部环境主要表现在下面几个方面。•1.2001年末中国正式加入WTO，进一步拓宽了中国与国际间交流与合作的渠道。•2.进入21世纪以来，经济全球化和世界多极化的发展趋势也成为中国公共管理的重要时代背景。•3.各种各样全球性问题的出现成为中国政府当前进行公共管理活动的又一重要背景。•二、国内环境要素•工业化、城镇化、信息化、全球化市场化第二章公共组织组织组织概述组织结构设计组织运行组织变革与发展第一节公共组织概述所谓公共组织，从广义来说，是指不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益，服务社会大众的组织。从狭义来说，是指行使行政权力，维护公共利益，实现公共目的的组织，这也就是我们平常所说的行政组织。可以这样认为，公共组织是以追求社会公共利益为其价值取向而建立的特定的社会组织，是社会公共事务的管理主体。•一、公共组织的特性1.公共组织以管理社会公共事务、维护社会公共利益为原则。2.公共组织不以营利为目的。3.公共组织通过行使公共权力来管理公共事务。4.公共组织的活动必须依法进行并受到高度监督。5.公共组织的目标不易计量及责任的多元化。6.公共组织的政治性倾向以及行为的强制性和权威性。三、公共组织的演变•（一）传统型公共组织•（二）权变型公共组织•（三）发展型公共组织•（一）传统型公共组织•传统型的公共组织以公共组织结构的稳定和持续化为出发点，表现出对正规化的职位、职权、职责等组织关系的强烈追求。•传统公共组织形成了诸如权威和层次、专业化和分工、规定和程序、非个人化的关系、终身制和封闭性等原则，典型结构是直线集权制。•公共组织实行专业化分工，成员间由于知识、技巧和训练相同而易于彼此了解，又由于指挥有力而易于协调。在此基础上，主管领导者也容易进行统一指挥。•20世纪60年代和20世纪70年代初期，人们开始强调信息技术在公共组织内部、组织之间、组织和公众之间、组织与其他非政府组织之间扩散和传播的重要性，来弥补传统型公共组织知识的缺陷。•（二）权变型公共组织•权变因素，又称为情境因素，反映了组织的特征。这些因素包括：组织规模、技术、环境、目标、战略和组织文化等。•权变观的最重要的观点是否认存在着普遍适用于所有环境的原则，在进行管理时也不存在一个最好的办法，而是完全取决于诸多相互作用的内部的和外部的变量。•（三）发展型公共组织•到了20世纪80年代，公共组织出现了第三种形态即发展型公共组织。•发展型公共组织是一种具有较大弹性的“自组织体系”，它把工作按照一定的顺序划分为各种组织单位，组织中的各个项目和活动可以突破传统的部门功能界限，确保公共组织的持续更新。•该类公共组织为了达到新的秩序和结构形态，会维持一种动态的不稳定，并且能够应付日渐复杂的环境，学习型组织理论是其代表。其特征主要表现在。1.非线性的领导模式。2.多样化的公共组织文化。3.非线性的策略发展与计划模式。4.结果导向。5.组织学习。（二）公共组织设计的原则职能目标原则完整统一原则精干效能原则法制原则职、权、责一致原则人本原则第二节政府组织与非政府组织一、政府组织•（一）政府组织的含义•政府组织，即行政机关和行政机构，是公共管理最主要的管理主体，在公共管理的多元主体体系中处于核心地位。虽然在现实中，公共管理的主体不只有政府，还包括居于特殊位置的执政党、非政府、非营利性的民间组织等所谓的第三部门。但是，只有政府才掌握着公共权力，且有暴力作为行使权力的后盾，并直接管理着公共事务。因此，政府组织是公共管理的直接主体。二、非政府组织（一）非政府组织的概念•到目前为止，人们对非政府组织的概念还存在着较大的分歧，就国外学者的观点而言，主要包括以下几种：第一种是宽泛型。第二种是狭窄型。第三种是中间型。•综合以上的定义，我们认为，非政府组织是指介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业的组织。第三章公共管理者第一节公共管理者的含义公共管理者是指在相关公共领域，通过一定的法定程序进入具有公共性的组织从事涉及资源的分配与协调并行使相关公权力的工作人员。第二节公共管理者的素质政治素质法律素质能力素质道德素质知识素质身心素质二、有效的公共管理者有效性是一个充满价值判断的词汇，在某种程度上，它是经济、效率、效能、公平等的综合体现。•有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者。•有效公共管理者必须具有创造力。•有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉。•有效的公共管理者必须具有耐心。•有效的公共管理者必须具有多样化的工作经验。•有效的公共管理者必须以民众为导向。•有效的公共管理者必须善于分析与思考。第三节公共管理者的职能•（一）形象职能•（二）代理职能•（三）决断职能•（四）平衡职能•（五）价值职能•（六）指导职能•（七）全局职能•（八）沟通职能第四章公共管理职能•第一节公共管理职能的含义•1．约索夫·L·梅西的七职能论•（1）决策•（2）组织•（3）人员配备•（4）计划•（5）控制•（6）信息沟通•（7）指挥•周三多在《管理学——原理与方法》中将管理职能概括为：•（1）计划•（2）组织•（3）领导•（4）控制•（5）创新一、公共管理职能的内涵公共管理职能指的是以政府为核心的各类公共管理组织，在一定时期内，根据社会和经济的发展需要而规定的行为方向和基本任务。换言之，它是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。实施者实施依据实施内容（三）公共管理职能的分类•世界银行在其1997年的世界发展报告中，归纳了政府的五个核心使命。（1）确定法律基础；（2）保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）保护弱势群体；（5）保护环境。•从公共管理作用的性质看，可以分为统治性职能、保卫性职能、管理性职能、服务性职能等。从公共管理职能的运行来看，可以分为计划职能、组织职能、协调职能和控制职能等。•1．政治统治职能•（1）军事保卫职能•（2）镇压和治安职能•（3）民主政治建设的职能•2．社会公共管理职能•（1）经济职能•（2）社会职能第二节公共管理职能的历史变迁一、古代的公共管理职能•在古代社会自然经济条件下的公共管理职能，一方面表现为政治职能的极端强化，另一方面则表现为社会管理职能的相对微弱。与此相适应，政府用于履行阶级统治这一政治职能的政府机构和人员的数目在整个政府组织结构中占据主导地位。政府的社会职能极不发达，而且都是以更好地服务于维护阶级统治这一主要职能为目标的。这种状况无疑是自然经济的必然产物，有其特定的客观物质基础。二、近现代资产阶级国家的公共管理职能•在资本主义革命胜利并取得统治地位的初期，为了巩固新生的资产阶级政权，防止封建势力的复辟，西方资产阶级政府职能的重点是统治职能。•进入20世纪以来，尤其是第二次世界大战以来，随着战争因素的逐渐减弱，和平因素的不断增长，西方国家的政治统治职能逐渐弱化，并开始处于相对次要的地位，而公共管理职能伴随着经济的发展和社会的进步迅速增长、不断扩大和强化。这是西方国家公共职能发展的一个总趋势和总特征。三、二战以来的公共管理职能•实行适当的公私混合经济。•建立完善的社会保障体系。福利国家•解决市场失灵问题，确保市场经济稳定。第三节公共管理职能的确定和转变一、公共管理职能转变原则（一）基本原则公共管理职能的转变要与社会价值观相匹配；公共管理职能的转变要与时间、空间和制度背景相适应；公共管理职能的转变要与经济、社会和政治发展相协调；公共管理职能要与政府能力相适应。（二）具体原则政府职能定位，既不能“越权”又不能“失职”实现政府与市场的优势互补政府与公民社会的友好互动将竞争机制引入政府公共服务领域将科学管理方法引入政府管理二、我国政府公共管理职能的定位（一）加强政府行政管理制度本身的建设，变全能型政府为“有限政府”（二）规范市场秩序与制度，提供必要的公共产品和服务。1.建立并实施保证市场机制正常运行所需要的法律制度；2.调控宏观经济；3.提供公共物品和公共服务；4.调节和再分配社会收入。（三）培育非营利组织，公民社会的成长和发育。（四）提高政府公共管理能力。（二）公共物品与私人物品的区别：1.公共物品的消费具有非竞争性和非排他性特征。消费的非竞争性，即在给定的生产水平下，向一个额外消费者提供商品或服务的边际成本为零。消费的非排他性，即任何人都不能因为自己的消费而排除他人对该物品的消费。例如：空气公共物品还具有效用的不可分割性和消费的强制性。2.私人物品具有明确的产权特征，在形体上是可以分割的，消费或使用私人物品时有明确的专有性和排他性。3.混合物品或称准公共物品：是指处于公共物品和私人物品中间的产品或服务，兼有私人物品和公共物品的性质。公共（池塘）资源；俱乐部产品（三）公共物品的分类及特征1.拥挤性的公共物品指那些随着消费者人数的增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者可以从中获得的效益的公共物品或服务。如：拥挤的公路拥挤的舞厅2.价格排他性的公共物品指那些可以在效益上定价，从而可以在技术上实现排他的公共物品或服务。如：收费的公园、学校和医院、博物馆（四）公共物品的供给搭便车的问题──指某些人虽然参与了公共产品的消费，但却不愿意支付公共产品的生产成本，完全依赖他人对公共产品生产成本的支付。公共产品一般由政府公共开支安排生产。解决低效率问题，