浅析行政复议与宪法实施的状况与反思

浅析行政复议与宪法实施的状况与反思温泽彬新中国六十年行政复议与宪法实施的状况与反思温泽彬新中国的行政复议制度，起源于20世纪50年代初期。政务院1950年12月19日公布的《税务复议委员会组织通则》中首次使用了“复议”一词。与此同时，在政务院通过的另一个有关行政复议的法规《印花税暂行条例》第21条也对税务复议制度作了明确规定。但也有学者认为，更早于1950年11月15日公布的《财政部设置财政检查机构办法》第7条所规定的“行政复核”，此处虽然没有采用“复议”一词，从特征来看，这种复核制度实质上就是行政复议制度。新中国《共同纲领》政权机关部分中对行政复议制度只字未提，虽第19条规定，在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。但此种“监察制度”显然与我们所探讨的行政复议制度大相径庭。总体来讲，建国初期我国行政复议制度的理解与建构，缺乏系统的理论及现实制度支持。所幸，还能透过一些专门性的复议制度立法中来审视。例如，《税务复议委员会组织通则》规定，各地组织的税务复议委员会，委员由当地财委、税务局、工商行政局、工商联、工会的代表组成，并聘请公正人士和有关专家充任，受当地政府领导。该组织的主要任务是：传达政府税收政策法令;调解处理税务机关与纳税人的争议和有关申请复议等事项。1950年11月15日公布的《财政部设置财政检查机构办法》第7条规定：“被检查的部门，对检查机构之措施，认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构，申请复核处理。”《印花税暂行条例》第21条明确规定：“被处罚人不服税务机关之处罚，得于15日内提请复议，或向上级税务机关申诉。”1951年4月18日政务院公布的《中华人民共和国暂行海关法》又规定了海关领域的行政复议制度。由此可见，建国初期的行政复议是作为一种行政内部解决行政争议，是上级行政机关用来纠正下级行政机关不当行为的制度。从功能角度来看，它在新中国初期的维护国家政权，加强国家权力控制以及在干部队伍建设方面起到非常重要的作用。一、宪法为行政复议提供最高法依据我国1954宪法及其它修改后的宪法文本，为行政复议制度建构与发展提供了最高法的依据。归结起来，四个方面的宪法规定或宪法精神可视为行政复议制度的依据，即宪法所蕴含的法制(治)原则、权力制约原则、公民权利保障、国家机构原理，这些为行政复议制度的价值定位及制度设计提供了根本法依据。(一)实现法制(治)的要求法制(治)原则要求一切国家权力机关及其工作人员受到宪法和法律的控制，行政复议制度要求对行政机关的违法行为进行监督与控制，来保证行政机关的职权依法行使，让其的行为约束在既定法律的框架之内。新中国几部宪法历经了法制到法治的转变，宪法的法制(法治)原则是我国行政复议制度建构的依据之一。1954年宪法第18条规定，一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度，服从宪法和法律，努力为人民服务;1978年宪法第16条规定，国家机关工作人员必须……模范地遵守宪法和法律，正确的执行国家的政策，实事求是，不得弄虚作假，不得利用职权谋取私利;1982年宪法序言规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，並且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责;1982年宪法第5条规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严……一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权;1999年宪法修正案第13条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。(二)国家权力制约所需宪法通过国家权力的相互制约来控制国家权力的滥用。行政机关对违法行为、不合理行为、擅权行为等行为进行监督就是体现了宪法国家权力制约所需。行政权力内部权力制约的宪法条款有：1954第49条第1款第4项规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作;1954宪法第64条规定，地方各级人民委员会依照法律规定的权限管理本行政区域的行政工作。地方各级人民委员会执行本级人民大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令。地方各级人民委员会依照法律规定的权限发布决议和命令。第65条规定，县级及以上的人民委员会领导所属各工作部门和下级人民委员会的工作，依照法律的规定任免国家机关工作人员。县级以上的人民委员会有权停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行，有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令和指示和下级人民委员会的不适当的决议和命令。第66条规定，地方各级人民委员会都对本级人民代表大会和上一级国家家行政机关负责並报告工作。全国地方各级人民委员会都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院;1982年宪法第108条规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的決定。(三)公民基本权利实现的途径我国宪法规定的公民基本权利，为行政复议制度提供了直接宪法依据。1954宪法第17条规定，一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众的监督。第97条规定，中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利;1975宪法第27条规定，年满18岁的公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利，任何人不得刁难、阻碍和打击报复;1978年宪法第17条规定，国家坚持社会主义的民主原则，保障人民参加管理国家，管理各项经济事业和文化事业，监督国家机关和工作人员。第55条规定，公民对于任何违法失职的国家机关和企业、事业单位的工作人员，有权向各级国家机关提出控告。公民在权利受到侵害的时候，有权向各级国家机关提出申诉。对这种控告和申诉，任何人不得压制和打击报复;1982年宪法第41条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。(四)与国家机构运作原理及精神吻合宪法提出国家机构应精简、高效、便民精神与行政复议制度设置相吻合。行政复议制度作为一种行政权内部的权力监督及公民权利救济机制，有利于国家机构高效便利运作。1975年宪法第11条规定，国家机关都必须都实行精简的原则;1978年宪法第15条规定，国家机关必须经常保持同人民群众的密切联系，依靠人民群众，倾听群众意见，关心群众疾苦，精兵简政，厉行节约，提高效能，反对官僚主义。1982年宪法第27条规定，一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。以上宪法依据直接或间接地为行政复议制度提供了最高依据，进一步促进了行政复议制度全面、充分的发展。据统计，到1990年月12月为止，我国已有100多个法律、法规规定了行政复议。例如：1954年公布的《国营企业内部劳动规则规要》、1955年公布的《农村粮食统购统销暂行办法》、1957年公布的《中华人民共和国国境卫生检疫条例》和《中华人民共和国治安处罚条例》、1958年公布的《农业税条例》以及1969年公布的《商标管理条例》，对我国行政复议制度的发展和完善，起到很大的推动作用。1979年国务院批准、交通部发布的《中华人民共和国对外国籍船舶管理规则》第51条规定：“受处罚者如果对所受处分不服，可以在接到通知的次日起15日之内，向中华人民共和国港务监督局提出申诉。但在没有变更决定之前，原处分仍为有效。”1980年颁布的《中外合资企业所得税法》和《个人所得税》，规定了对纳税不服的，可以向上级税务机关申请复议，1984年国务院颁布的《国营企业成本管理条例》，规定了对行政处罚有异议的，可在规定时间内向作出处罚决定的上级机关申请复议。1987年国务院发布的《投机倒把行政处罚暂行条例》，规定了被处罚人对工商行政管理机关的处罚决定不服的，可以在收到处罚通知之日内向上一级工商行政管理机关申请复议。上一级工商行政管理机关应当在接到复议申请之日起30日内作出复议决定。这些规定，不仅立法技术日趋成熟，而且注意了有关法规之间的衔接和协调，对有效地解决行政争议，加强行政机关自身监督，发挥了积极作用。当然，由于缺乏一部对行政复议活动进行系统规范的法律，关于行政复议的基本原则、行政复议的受案范围、行政复议的管辖、行政复议的程序及其法律责任等，都没有作出统一的规定，总的来说我国行政复议制度尚不健全，1989年我国《行政诉讼法》的出台，行政复议立法才得到全面推动。二、行政复议实践促进宪法实施(一)行政复议立法的全面推进1.《行政复议条例》的颁布与实施1989年第六届全国人民代表大会通过了《行政诉讼法》后，其有四个条款分别针对行政复议的期限、行政复议与行政诉讼关系作了明确规定，为行政复议的全面立法起到推波助澜的作用。接而，国务院在1990年12月24日制定了《行政复议条例》，1994年6月国务院对该条例进行了修改。《行政复议条例》在监督行政机关依法行使职权、保护公民、法人和其他组织的合法权益，起到了积极作用。主要体现在：一是改变了行政复议立法散乱的局面。《行政复议条例》的颁布意味着我国行政复议结束了单一领域的立法局面，转向行政法领域全面、统一的规范行政复议立法，改变了长期以来行政复议立法分散甚至出现不协调的现状;二是系统地搭建了行政复议制度框架。《行政复议条例》共分为十章，分别规定了行政复议制度的总则、申请范围、管辖、复议机构、复议参加人、申请与受理、审理与决定、期间与送达、法律责任及附则，建构了完整的行政复议制度;三是行政复议发挥了更大作用，行政复议数量呈上升趋势。1991年，全国各级公安机关共受理行政复议案件22513人，1992年为27196人，上升21%。而且行政复议在处理行政纠纷中起到了实质性效果。天津市在1991～1992年，经复议机关审结后又成讼的有135件，占复议结案总数的20.3%，福建省在1992年1～6月，全省受理的行政复议案件后，申请人又向法院起诉的才30件，占行政复议案件总数的12.5%。[3]这表明，行政复议制度在解决行政争议案件中，起到明显效果。受制于我国的行政法治现状及当时的立法欠缺准备，在《行政复议条例》的出台在实施过程中仍有不少突出问题：一是申请不便，行政复议条例规定的申请复议的条条框框较多，公民、法人和其他组织申请复议不方便;二是受理不多，在行政复议条例实施过程中，有的行政机关怕当被告或者怕麻烦，对复议申请应当受理而不受理;三是违法不究，有的行政机关“官官相护”，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更。[4]在实施初期，从部分省市的行政复议工作总结来看，不少公民宁愿放弃这种救济途径，直接提起行政诉讼。1991年北京市发生一审的行政诉讼案件148件，经过复议的20件，占案件总数的13.5%，1992年发生一审案件为222件，经过行政复议的行政诉讼案件74件，占案件总数的33。3%。2.行政复议法的出台与实施1999年4月29日，全国人大常委会通过了《行政复议法》，标志着我国行政复议制度发展到一个新的阶段。针对《行政复议条例》实施过程中的存在的现实问题，主要的修改内容包括：扩大行政复议范围，进一步加强行政复议制度在解决行政争议方面的作用;简化行政复议申请程序，更充分地体现便民原则;赋予当事人对规范性文件监督机制的启动权;确立国务院受理涉及国务院部门和省级政府的行政复议案件并作出最终裁决的制度，加强了国务院对所属各部门和省级政府的监督;严格了行政机关不履行行政复议职责的法律责任等。与《行政复议条例》相比较，《行政复议法》突出了对申请人权利的保护。同时，也加大了行政复议公开的力度