社保基金监管

社保基金监管提纲•（一）社保基金监管的衍生•（二）社保基金监管的理论依据•（三）社保基金监管者和被监管者的博弈分析•（四）社保基金监管存在的主要问题•（五）国际社保基金监管的经验•（六）完善社保基金监管的政策建议（一）社保基金监管的衍生社保制度拥有弥补市场缺陷的功能，它并非单纯建立所谓的社会正义或公平的道德制度，而是一定时期条件下利益链条上的平衡制度。这个利益链条包括企业主的利益、劳动者的利益、社会公共利益。它是为了避免市场经济的缺陷、防止发生生产过剩的经济危机而建立的一种利益协调制度；它限制资本拥有者的强势地位以及对于利润的过分追求，对建设可持续的劳动力市场、维持拥有活力的消费群体和增加社会的经济效益具有重要的调节作用。因此，社会保障制度在一定程度上是由国家出面强制企业和工人之间签订一个有利于双方长远和共同利益的长效机制。追本溯源，我国“血汗工厂”现象的发生与国外社保制度的发展息息相关。福利制度是挽救资本主义经济危机的一个重要措施。为避免企业主过度压榨工人以获取最大剩余价值，“出现边际私人净产值与边际社会净产值相背离”的现象。在西方国家的推动下，工人们成立工会，由工会代表工人阶级的利益，与企业主进行集体的谈判，在劳动时间、最低工资和社会保障方面进行权利的不断的讨价还价。企业主在本国内生产，他找不到可替代性的劳动力资源，只能雇佣与他谈判的雇工，为了能进行生产获得利润，他们就会适当地降低自己的最大利润，为工人的利益让步。通过双方的利益通过长期不断的博弈，西方国家才有了今天资本主义国家内的社会主义性质的福利模式，但是，当市场经济突破国界，资本可以全球流通后，发达国家的这种福利制度却反过来损伤了本国的工人阶级的利益。“全球竞争引起的资本流动刺激了劳动控制的加强。”不发达的国家为了发展经济，会放开本国市场，给予外来资本较为优惠的发展条件，比如低价的土地、廉价的劳动力、优惠的税收、低成本的环境能源消费等，从而推动本国经济的发展。我国东南沿海地区经济的发展就受益于此，因此，一定程度上说我国的经济的发展“受益”于西方相对发达的社会福利制度，我国廉价劳动力的出现，一方面带动了我国经济的发展，另一方面却给发达国家的社保制度带来的损伤。发达国家的工人们这时失去了与企业主进行博弈的权力，由于资本拥有了更低廉的可替代性劳动力，他们就不会在工人利益上进行过多的让步，于是“向新的生产政体的转变由国家的双重撤退所引起———一方面，缩减福利和在生产领域之外对最低生活的保障；另一方面，放松对管理的专制倾向的约束。因此，国际劳动力市场的不平衡、资本对利润的追求，构成全球化对发达资本主义国家福利模式的挑战。基于上述认识，学术界和国家达成共识：建立社会保障制度，从而保护工人的利益。社会保障制度成为一种强制性的制度而建立起来，甚至该领域的政策制定者还为把它们转变成“法”而不断努力。《劳动法》也为了实现国家的意志，以保护工人的利益而进行了新的变革。但这两个制度的建立让劳工阶层能真正受益吗?事实的发生，让政策制定者头痛，为什么劳工阶层，特别是处于更加弱势地位的农民工根本不领这个制度的情。如今再实施新的农村养老保险制度，问题的关键不仅仅是制度设计的多么合理，而是获得农民的认同，让他们相信这个制度的可持续性和可靠性。农村如今建立了合作医疗制度，制度宣传为“政府出资，新型农村合作医疗会长期实行”，但这个制度真的能长期持续下去吗?农民在怀疑，一些学者可能也在怀疑。还有农村中还存在着一些违规操作，如医院为了获得更大收益而违规报销，“有关系的人”能报销更多，即使享受此违规利益者本人在事后是这样评价：“这样随便报，不知医院以我们的名义赚了多少啊!我们不但被利用了，辛苦的钱还被他们糟蹋了啊”。因此“若想看好自己的钱，还是自己存着放心”这就是农民总结出来的“保险经验”。（二）社保基金监管的理论依据社会保障基金监管，是指国家为了维护参保劳动者的合法权益，确保基金的安全与完整，防止基金被挪用挤占，保证基金保值增值、合理分配并及时支付，授权专门机构依法对基金的筹集、运营、支付等动态环节的全过程进行全方位监督管理的活动。它是维护社保基金安全乃至整个金融系统和宏观经济稳定，保障社保制度平稳运行的制度性保障。一、社会保障基金具有明显的外部效应社会保障基金是国家根据有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度而建立起来的专款专用的资金。国家设立社保基金的目的在于为劳动者提供一种基本的生活保障，从而维护社会的稳定和经济的发展，因而社保资金可以被视为由政府提供的公共产品，具有明显的外部效应。社保基金的有效运行，有利于保障劳动者和社会弱势群体的基本生活需要，维持社会稳定，亦有利于实现国民收入的再分配，促进社会公平。反之，社保基金的运行若出现严重的收支缺口，劳动者的权益将得不到切实保障，进而威胁到国家的宏观经济运行和健康发展。而随着多层次社会保障制度的逐步建立和社保筹资模式由现收现付制向积累制的转变，社会保险基金的规模越来越大，基金的投资营运、保值增殖等都使得基金监管的作用日益彰显。二、社会保障基金运行过程中的资金信息不对称问题专业化分的工日益细化使信息不对称成为必然的事实。毕竟，社会复杂化和人们自身知识结构的有限性，决定了社会中的人只能是有限的理性，了解与己利益相关的信息才是理性人的选择。信息经济学告诉我们，信息不对称必然导致市场逆选择或道德风险。具体到社保基金管理领域，参保人受诸多主客观因素的影响，难以得到有关社保基金投资运营过程和支出的充分信息，处于信息不对称的弱势地位，其合法权益难以得到保障。而社保基金在支付环节中出现的虚报冒领现象则是基金管理人不了解投保人信息带来的后果。因此，为消除社保基金的委托—代理人市场之中的信息不对称，维护参保人的利益，必须建立健全的社保基金信息披露制度，强化对社保基金筹集、支付和投资运营诸环节的监管。三、社会保障基金运营具有垄断性随着社保体制的改革，社保资金的分散化管理正逐步向集中管理转变，特别是社保资金进入资本市场后，金融垄断的产生将不可避免。为确保社保基金的安全性和完整性，基金管理机构对社保基金投资运营准入主体设置了严格的限制措施，如必须有符合规定的注册资本金的最低限额，有具备任职专业知识和业务工作的高级管理人员，有健全的组织机构、管理制度和内部风险控制措施等。由于我国社保基金建立时间较短，符合上述条件的投资主体极为有限，由此造成了运营的垄断。众所周知，垄断将限制竞争，不利于资金运营效率的提高，尤其是在我国目前金融市场尚未规范的情况下，利用垄断进行不正当竞争以谋取特殊利益的现象较为严重。因此，为了保护广大参保人的切身利益，维护社保制度的顺利运转，对社会保障基金进行强有力的监管是客观而现实的需要。四、社会保障资金的信托性质，可能引致诸多风险社保基金为了实现保值增值，应付老龄化社会带来的日益沉重的社保支付压力，必然会部分进入资本市场，这一部分基金即是一种信托资金，资金的所有者和运营者之间即存在着委托—代理关系。社保基金在投资运营过程中，潜伏着较大的风险，如代理风险、投资组合风险、系统风险等。为确保基金安全完整，实现社保基金的保值增殖，必须加强基金监管。五、社保基金监管成本特性社保基金的监管成本由体制成本、服从成本和结构成本三部分组成。体制成本是指用于维持社保基金监管机构日常运作所需要的经费，如监管机构所耗费的人力、物力、财力资源等；服从成本是指社保基金管理服务机构因服从监管规定而付出的额外经营成本，如因遵守规定而须建立新的制度、提供培训、花费时间和资金所付出的成本等；结构成本又称间接成本，是指由于社保基金的监管行为致使整个社会的福利降低所发生的损失。一般认为，社保基金监管强度与社保基金监管成本正相关（如图4左），与监管收益的关系则比较复杂，呈倒U型：初期随着监管强度的增加，参保人的权益将得到更可靠的保障，社保基金管理系统的稳定性也会增强，即监管收益呈上升趋势，但当监管强度达到某一点（如图4右所示的P点，此时监管收益=监管成本），社保基金监管达到均衡监管状态，均衡监管强度为Q点，此后，监管强度的增加所导致的监管高成本，将抵消监管所获得的收益。因此，过分强调监管强度不符合监管的成本—收益原则，也不利于社保基金投资组合的优化和灵活性，阻碍了社保基金的保值增值。（三）社保基金监管者和被监管者的博弈分析（一）社保基金监管博弈的主体与客体社保基金监管主体是由劳动社会保障行政部门、财政部门审计部门、工会组织、公众等组成。监管客体主要包括基金投资机构和基金托管机构。监管政策制定者从既定的目标出发，制定一系列监管政策。公布实施后，监管客体就会从自身利益出发，在政策实施过程中采取相应对策，做出理性的选择。这样，监管政策实施的效应就会发生变化。如果政策制定者发现或预见到客体的反应及政策目标的影响，就会在下一次制定或调整政策时有所改变。于是，新一轮政策又公布实施，客体又重新作出反应，如此反复博弈，以至无穷。（二）博弈规则——制度安排制度即政策规定，它权威地限定当事人的行为。制度安排通常以立法或其他强有力的约束形式固定下来，制度对参与博弈的各方都具有约束力。参与者在既定制度框架内进行自我约束和策略性的行动。当然，谁破坏了规则将受到应有的惩罚，这又是另外一个层面的博弈。政策实际上就是“游戏规则“。规则不同，参与方的策略就会不同，博弈结果也就自然不同。如果政策（制度）不合理、不公平，政策目标就很难实现，市场也就很难达到高效。因此，从某种意义上说，制度往往比博弈本身更重要。实际上，许多制度规定本身就是为了达到一定目标而设立的，它们本身就是一种政策工具。所以，要取得有效的、稳定的博弈结果，制度的变迁和创新就是管理层监管工作的主要方面。（三）社保基金监管部门与被监管部门的博弈在社保基金监管的博弈中，局中人是监管者和被监管者。监管者的策略＝（查处、不查处）；被监管者的策略＝（守规、违规）。结论1：在被监管者和监管者的博弈中，无论在长期还是短期，要更有效地抵制违规现象的发生，加重对监管者的惩罚固然不可或缺，而更有效的措施应该是加重对监管者渎职行为的处罚。结论2：委托人真正能够控制监管者与被监管者合谋的是制度约束。制度约束系数越大，监管者的监督强度也越大，也即是他们的合谋空间越小；同时，监管者的监管强度越大，被监管者的违规程度就越小。因此，增强制度约束力是监管制度构建的核心内容。结论3：被监管者的违规程度取决于监管者的监管强度和违规收入瓜分比例。监管者的监管强度越大，违规程度越小；反之，则相反。被监管者瓜分收入的比例越大，违规的程度越小。结论4：在被监管者的违规强度既定的情况下，监管者的监督强度取决于制度的约束系数和违规收入的瓜分比例。制度约束系数与监管者的监督强度成正方向变化，制度约束系数越大，监管者的监督强度越大；与违规收入瓜分比例呈反比例变化，越大，监管者的监督强度越小；反之，则相反。（四）社保基金监管存在的主要问题一、社保基金监管的基本情况现在我国实行的基本是政府主导型的社保基金监管体制。社保基金主要用于购买国债或存入银行，绝大部分基金作为政府预算，投资风险由政府承担。社保基金的行政监管与投资运营紧密相联，政府部门集各项权力于一身，造成基金收益率低、信息不对称、透明度差等严重问题。我们理解这种体制为“严管制，松监督“。严管制是指政府部门对社保基金的投资、运营以及其他市场化的行为设定了非常严格的政策。这种严管制的价值取向，虽然有利于保证社保基金的安全，但是人为割裂了社保基金与资本市场的关联，加大了社保基金保值增值的难度；松监督则是指由于社保基金监管立法的滞后，造成监管主体缺乏执法依据，使得对社保基金的监管力度明显滞后。制度约束的缺失必然导致监管漏洞，这便为暗箱操作预留了空间。见图1为我国社保基金监管组织体系图。社会保障制度是社会的安全网和稳定器，是建构建设社会主义和谐社会的重要内容。必须切实管好用好社保基金，确保其安全完整、保值增值，这是政府的重要责任。社保基金是“高压线“，任何人都不得侵占挪用。2006年发生的上海社保基金案震惊全国，该案件牵涉的高官就如此之多，令舆论哗然。然而，上海社保案