第七讲公共危机管理(马佳宏

第七讲公共危机管理一、公共危机管理的内涵二、公共危机管理的策略一、公共危机管理的内涵1.公共危机的定义在现代汉语中，“危机”的两种意思：一是指潜伏的祸根，如危机四伏；二是指严重困难或生死成败的紧要关头，如经济危机。中国造字的玄妙：危＝危险、危难、危局机＝机会、机遇、商机解决困局＋找到机会（一）公共危机的内涵公共管理理论认为，危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。危机：突发性＋重大事件＋人财损失公共危机指由于突发事件引起、严重威胁与危害社会公共利益和公共安全、并引发社会混乱和公众恐慌、需要运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。危机与突发事件、紧急事件危机：强调事件可能会导致灾难性后果。突发：强调事件发生的不可预测性。紧急：强调对事件处理时间的迫切性。危机事件突发事件突发性危害性紧急性2.公共危机的分类按照不同的标准产生不同的划分如下表划分标准相应的危机类型动因性质自然危机（自然现象、灾害事故等）人为危机（恐怖活动、犯罪行为、破坏性事件等）影响时空范围国际危机、国内危机、组织危机主要成因及涉及范围政治危机、经济危机、社会危机、价值危机采取手段和平方式的冲突方式（静坐、示威、游行等）暴力性的流血冲突方式（恐怖活动、骚乱、暴乱、国内战争等）特殊状态核危机与非核危机2010年上海“11·15”特大火灾事故上海教师公寓失火58人遇难火灾前一周：上海举行了一场多兵种全方位的高层建筑应急灭火演习（10年来规模最大一次）消防队一街之隔：18分钟消防车才赶到（只能喷水到五六楼，扑火无暇救人）燃烧1小时15分钟：高架云梯和高层水枪等高层灭火装备迟到，而且只有一根高压水枪4小时：低效的先进设备（水压不足）上海世博会口号：城市，让生活更美好“11·15”火灾发生在上海世博会闭幕后的第15天2013年南宁交通事故引发聚集砸车事件2012年河南光山22名小学生被砍伤事件2013年9月9日桂林八里街爆炸事故案件造成2人死亡，44人受伤(重伤11人)，其中学生22人。社会性危机事件——社会热点问题的变迁社会不安（socialunrest）社会骚乱（Riots）游行示威罢工小规模的恐怖主义活动等宏观经济安全事件——恶性通货膨胀或紧缩国际汇率的巨幅波动股票市场的大幅度振荡失业率居高不下或上升利率的大幅度变化3.公共危机的特征突发性——首要特性。导致了危机处理的紧迫性与无序性、增加了危机的破坏性、增添了危机的不确定性。不确定性——重要属性。紧迫性——主要体现在时间紧迫、资源匮乏和信息不畅。破坏性——本质属性。（有形与无形的破坏。隐蔽性——与突发性凸显了危机从积累到爆发阶段的特征。扩散性——表现为时间上的紧迫性，同时凸显危机中媒介管理与沟通管理的重要性。4.公共危机的诱因组织外部环境的变化如政权更迭、政策废立、市场波动、金融风暴、科技发展、文化变迁、媒体发难和自然灾害等。组织内部管理不善指组织在观念、战略和战术层面出现的问题只要人犯错，危机就难以避免！■Ifanythingcangowrong,itwill.会出错的终将会出错。■Iftherearetwoormorewaystodosomething,andoneofthosewayscanresultinacatastrophe,thensomeonewilldoit.如果有两种选择，其中一种将导致灾难，则必定有人会做出这种选择。（1）人与自然关系失调由于特有的地质构造条件和自然地理环境，我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一全球生态环境恶化，也加剧了自然灾害发生的频率和破坏程度，且灾害地域分布不均匀。5.中国转型期危机事件产生的原因彝良泥石流汶川地震（2）经济高速发展，安全事故频繁一是事故总量大、伤亡大。近10年平均每年发生各类事故70多万起，死亡12万多人。二是特大事故多。平均每年发生15起一次死亡30人以上的特别重大事故，平均每年发生一次死亡10-29人特大事故117起。肖家湾矿难延安特大车祸（3）公共服务体系薄弱，公共卫生事件增多全国的医疗资源80%在城市，城市的医疗资源80%在大医院。农村医疗条件极差。总人数达1.8亿的各类病人中，农民小病吃不起药的占67%，大病住不起医院的占86%，市民中有44%的人口没有任何保险。全球新发现的30种传染病有一半在我国发现，重大传染病和慢性病流行仍然严重，职业病危害也呈上升趋势。城市社会内部发展、失衡和社会分裂，以及城乡差距的持续扩大，使得城市发展面临整体性风险。总体上看，中国城市社会的风险具有人为风险特征，很多城市安全事故的出现是与人的活动密切相关的。最根本的原因有两点：第一，城市作为人工环境，本身有很强的脆弱性和很大的安全隐患；第二，城市规模迅速扩大与基础设施建设、城市管理水平之间的差距很大。（4）城市发展失衡中国用三十年的时间，完成了资本主义社会近200年的发展，却也积累“资本主义国家200年来的矛盾”。我国的社会主义市场经济体制建立并完善，但是政治体制和执政观念改革却是进展缓慢，二者之间的冲突也因此越来越激烈，这是突发性群体事件频发的根源，这也注定了在未来较长时间内将是该类事件的多发期。（5）社会利益矛盾趋于激化公安部2013年统计显示，劳资关系、农村征地、城市拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等问题，是酿成“群体性事件”的直接原因。中国人民大学毛寿龙教授据此认为，“群体性事件”凸显出来，是因为随着社会的发展，包括土地等在内的财产“越来越值钱”，但财产的产权、利益关系不明确的局面未能得到根本性的改变，侵害群众利益的事情时有发生。2015年5月29日上午10点左右，安徽合肥，经开区禹州天境小区100多名业主因反对小区附近建设变电站，在金寨路与繁华大道交口拉横幅拦路维权，随后与警察发生冲突。（6）群众利益诉求渠道缺失群体性事件多发的一大原因，就在于一些地方政府在制定公共政策时，对弱势群体考虑不周。中国已经进入了转型期工人和农民这两大弱势群体维权抗争的社会冲突多发期。（7）有法不依、执法不公现象的长期存在行政执法过程中有法不依、执法不严、徇私枉法的现象仍然突出，在司法过程中，特别在民事、经济案件的审理、执行过程中，也存在不公平、不公正的问题。这些问题的存在，不仅不利于人民内部矛盾的解决，反而在一定程度上引发和激化了矛盾，使民事纠纷转化为治安案件或刑事案件甚至发展成群体事件。我国公共危机操作困境民族冲突问题的复杂性与广泛性社会转型导致的“心理震荡”贫富差距导致的行为失态冰山效应连锁效应应对失效能力缺失（二）公共危机管理的内涵所谓危机管理（CrisisManagement），就是指组织为应付各种危机情境所进行的信息收集、信息分析、问题决策、计划制订、措施制定、化解处理、动态调整、经验总结和自我诊断的全过程。危机管理的目的就是变危险为机遇，使之越过陷阱进入新的发展阶段。1.危机管理的含义2.危机管理的职能（1）危机监测与预防职能——首要职能（2）危机决策与评估职能（3）危机组织与领导职能（4）危机控制职能（5）危机创新职能3.危机管理的模式（1）奥古斯丁六阶段模式危机的避免危机管理的准备危机的确认危机的控制危机的解决从危机中获利（2）罗伯特.希斯的4R模式缩减阶段预备阶段反应阶段恢复阶段（3）米特罗夫和皮尔森五阶段模式危机信号侦测阶段——危机准备与预防阶段——危机损失失控阶段——危机恢复阶段——学习阶段（4）三维度：危机的预警；危机的处理；危机的恢复。公共危机管理就是公共管理机构通过建立危机应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。公共危机管理是公共管理的一种特殊状态和特殊形式。它在价值目标、控制手段、外部环境以及社会约束等方面与企业危机管理不同。与常规公共管理相比，它具有决策风险大、管理难度大和人员素质要求高等特点。4.公共危机管理的含义危机虽然可能发生，但政府应有能力管理；危机虽具有突发性，但可以预防；危机虽有不确定性，但可以降低；危机虽然无法避免，但可以减缓强度，缩小范围；危机虽会造成损害，但可以减少到最低限度；危机虽会产生风险，但也是改善和发展的机会。二、公共危机管理的策略（一）对公共危机应有的态度（二）公共危机管理遵循的原则•居安思危、未雨绸缪原则•公众利益至上原则•透明度原则•真诚坦率原则•快速反应原则（三）公共危机管理的一般过程隔离危机管理危机危机预警及危机准备识别危机危机后处理反馈反馈反馈反馈危机管理阶段示意图1.危机预警及准备避免危机避免危机作为控制潜在危机花费最小、最简便的方法，显然是最好的危机管理。危机管理预案组织系统建立社会模拟演习政府公共危机管理系统监测预警系统危机状态跟踪系统应急处理系统危机评估及恢复系统法律法规支持系统青蛙效应“温水煮青蛙”来源于19世纪末美国康奈尔大学科学家做过的一个“水煮青蛙实验”。科学家将青蛙投入已经煮沸的开水中时，青蛙因受不了突如其来的高温刺激立即奋力从开水中跳出来得以成功逃生。当科研人员把青蛙先放入装着冷水的容器中，然后再加热，结果就不一样了。青蛙反倒因为开始时水温的舒适而在水中悠然自得。当青蛙发现无法忍受高温时，已经心有余而力不足了，不知不觉被煮死在热水中。危机意识不足——最大危机；无忧患意识——最大隐患——国务院应急专家组专家、中国安全生产科学研究院院长刘铁民某校举行食品安全事故应急演练突发事件应急演练程序制定危机预案的意义在冷静时刻能明智作出决定（在危机来临时，顶着巨大压力，可能会作出错误决定）；预先考虑如何应对危机，在危机来临时目标集中，能群策群力；预先计划能使各方面都有心理准备，危机来临可从容应对、反应快捷、主动出击；预先计划可保障紧急状态中的资源供应；预先计划能降低成本，减少损失。“居安思危，思则有备，备则无患。”我国建设中的危机管理机制预警机制建立预警监测网络制订预测信息管理制度设置公共危机警戒线制定应急预案建立信息收集分析与披露机制建立公共危机应急报告制度建立公共危机举报制度建立公共危机信息分析制度建立公共危机的信息发布制度建立善后恢复的保险机制建立财政资源动力机制完善干部问责纠错机制建立有效的信息沟通机制健全法律机制建设社会动员机制我国应对突发事件的相关法规2003年5月7日的《突发性公共卫生应急条例》颁布2005年国务院发布《国家重大食品安全事故应急预案》（2011年修订为《国家食品安全事故应急预案》）2006年1月8日国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》2007年11月1日生效的《中华人民共和国突发事件应对法》2006年《国家自然灾害救助应急预案》发布（2011年修订）2006年《国家地震应急预案》发布（2012年修订）2006年《国家突发地质灾害应急预案》发布《突发事件应急演练指南》(国务院应急管理办公室应急办函〔2009〕62号)2013年《卫生部食品安全事故应急预案（试行）》2005年教育部制定《教育系统突发公共事件应急预案》《国家教育考试突发事件应急处置预案》（时间不详）2008年印发《国家教育考试突发事件应急处置预案实施办法(暂行)》(教考试厅〔2008〕l号)2009年8月教育部制定《教育系统自然灾害类突发公共事件应急预案》《教育系统事故灾难类突发公共事件应急预案》《教育系统公共卫生类突发事件应急预案》国家应急预案体系国家总体应急预案国家专项应急预案国家部门应急预案省级总体应急预案省级专项应急预案省级部门应急预案市级总体应急预案县级总体应急预案市级专项应急预案县级专项应急预案市级部门应急预案县级部门应急预案乡镇、街道基层自治组织应急预案企事业单位应急预案重大活动应急预案国家应急预案地方应急预案2.识别危机识别危机作为危机管理的第二个阶段，其关