02 第二章 公共组织

公共管理概论21世纪公共行政系列教材公共管理概论重点问题公共组织的含义与结构组织过程与行为组织环境与组织变革公共管理概论21世纪公共行政系列教材第二章公共组织第一节公共组织概述一、组织的含义组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。公共管理概论21世纪公共行政系列教材公共管理概论21世纪公共行政系列教材第一节公共组织概述二、公共组织的含义公共组织是指以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义的公共组织——国家机关组织第一节公共组织概述三、公共组织的构成要素公共管理概论21世纪公共行政系列教材公共组织构成要素人员目标职能机构职位职权权责规章制度团体意识组织设计支持硬件技术和信息第一节公共组织概述按不同的标准，可以将公共组织划分出多种类型。以下介绍三种主要的分类方法：按财务—会计标准划分按公共权力标准划分按权威与登记结构标准划分公共管理概论21世纪公共行政系列教材四、公共组织的类型第一节公共组织概述公共管理概论21世纪公共行政系列教材公共组织按财务—会计标准分类政府机构教育组织健康和福利组织宗教组织慈善组织基金会第一节公共组织概述公共管理概论21世纪公共行政系列教材公共组织强制型公共组织半强制型公共组织非强制型公共组织按公共权力标准划分公共组织第一节公共组织概述公共管理概论21世纪公共行政系列教材古典模型官僚模型第三部门行政模型公共组织按权威与等级结构标准分类第二节公共组织的结构一、管理层次和管理幅度管理层次是指组织系统中划分管理级差的数额。管理幅度是指直接管辖的下属机构或人员的数额。在管理单位或人员不变的情况下，管理层次与管理幅度成反比关系。公共管理概论21世纪公共行政系列教材第二节公共组织的结构二、公共组织的结构形式公共管理概论21世纪公共行政系列教材公共组织直线结构职能结构直线—职能结构矩阵结构(二)直线职能制结构在组织的发展中，随着业务范围的扩大、实力的增强、项目结构的多元化，要求机构的组织规模也相应地扩大，而组织规模的扩大推动了机构的职能分化和组织结构分化，由此产生了直线职能制组织结构。具体而言，直线职能制是将组织的活动按照功能划分为若干个职能部门，每一个部门又是一个垂直管理系统，每个部门或系统由组织最高层领导直接进行管理，组织决策权、指挥权、资源调配权属于直线领导的一种职能模式。在这一结构中，组织按管理层次实行纵向分工，按管理职能实行横向分工，最高领导者统一决策与职能部门参谋指导相结合，形成典型的金字塔式组织形态，并且使等级制成为它的基本组织原则。理事会财务部人事部办公室法律部主任1主任2主任333活动组筹资组组长1组长22组长3直线职能制的优点在于，它是一种集权和分权相结合的组织结构形式，它在保留直线制统一决策优点的基础上，引入管理工作专业化的做法，既能保证统一决策，又可以发挥职能管理部门的独立发展和参谋助手作用，协助领导人员决策。所以，它不失为一种有助于提高管理效率的组织结构形式。同时，其缺点在于：随着组织规模的进一步扩大，职能部门也将会随之增多，各部门之间的横向联系和协作将变得更加复杂和困难。加上各业务和职能部门都须向最高领导者请示、汇报，使其往往无暇顾及组织面临的重大问题。另外，由于在直线职能制结构中决策权集中于最高领导手中，决策和决策的执行彼此分离，伴随职能部门增多的信息传递失真和偏差将大大影响决策和反馈控制的有效性和可靠性。因此，对规模较大、层次较多的组织来说，直线职能制并不是非常有效的组织结构。(三)事业部制结构事业部制也称分权制结构，是一种在直线职能制基础上演变而成的现代组织结构的一种形式。事业部制结构遵循“集中决策，分散经营”的总原则，实行集中决策指导下的分散经营，按项目、地区和顾客等标志将组织划分为若干相对独立的单位，分别组成事业部。各事业部在组织管理方面拥有较大的自主权，实行独立核算、自负盈亏，并可根据需要设置相应的职能部门。最高领导层主要负责研究和制定重大方针、政策，掌握筹资、重要人员任免和项目设计等方面的权责。理事会财务部人事部基金部监察部事业部1宣传P1事业部2事业部3财务P1筹资P1开发P1宣传P2财务P2筹资P2开发P2宣传P3财务P3筹资P3开发P3事业部制的优点在于，它有利于权力下放，有利于最高管理层摆脱日常行政事务，集中精力于外部环境的研究，制定长远的、全局性的发展战略规划，使其成为强有力的决策中心；同时各事业部主管摆脱了事事请示汇报的限制，能自主处理各种日常工作，实现高度专业化，有助于加强事业部管理者的责任感，发挥他们搞好工作事业的主动性和创造性，提高组织活力。事业部制的缺点在于容易造成组织机构重叠，管理人员膨胀现象；各事业部独立性强，考虑问题时容易忽视组织的整体规划和整体利益。(四)矩阵制结构矩阵制能将事业部制的责任感和直线职能制的专业化优势结合起来，它是把按职能划分的部门和按项目划分的小组结合起来形成一个矩阵，为了某个项目把属于不同职能部门的成员组成一个临时小组，小组成员仍然是职能部门的成员，在项目完成后小组解散的一种组织模式。矩阵制结构的特点在于：一是创造了双重领导关系。矩阵制结构中的员工同时属于两个部门，既属于某个职能部门，又属于某个项目小组。他还同时有两个上司，一个是他所属的职能部门的领导，另一个是他所在的项目小组的领导。二是集权与分权相结合的决策结构。建立矩阵制结构的目的之一就是把各个矩阵组织单元作为一个个相对独立的集中决策点，同时鼓励和激发每个部门和每个员工的进取精神和创造性，因此，矩阵制内涵了分权化决策结构。分权的同时也保持了机构的目标集中。首先，项目组没有独立利益，它的活动目标可以由最高决策层直接决定。而且最高决策层可以派代表直接参与项目组的决策、管理与具体运作。这些代表会把最高层的意志贯彻在项目组的活动中，同时也会平衡各方利益。这样一来，矩阵制结构就创造了一种集权与分权相结合的决策结构。三是网络化的信息结构和决策结构。矩阵制的网络式信息结构与直线职能制的层级式信息结构明显不同的是，各信息点之间的联系既有垂直方向，即上下级之间的纵向联系，也存在水平方向，即项目组内的横向联系，形成纵横交错的信息传递网络。矩阵制结构的优点在于：能将组织横向联系和纵向联系较好地结合了起来，有利于加强各职能部门之间的协作和配合，及时沟通情况，解决问题；能在不增加机构和人员编制的前提下，将不同部门的专业人员集中在一起，在人力资源的配置上做到灵活而又经济节约；能较好地解决组织结构相对稳定和管理任务多变之间的矛盾，使一些临时性的、跨部门的工作任务的执行变得不再困难；还为组织的综合管理与专业管理的结合提供了恰当的组织结构形式。其缺点是组织关系比较复杂，组织的稳定性较差。由于项目组是临时性的组织，容易使人员产生短期行为；小组成员的双重领导问题会造成工作中的矛盾。第二节公共组织的结构三、我国政府组织的结构公共管理概论21世纪公共行政系列教材纵向结构（层次结构）：反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。纵向结构有宏观和微观之分：宏观上的纵向结构：各级行政组织之间的层级关系。我国的行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。微观上的纵向结构：行政组织内部的工作层次关系。第二节公共组织的结构三、我国政府组织的结构公共管理概论21世纪公共行政系列教材横向结构（分部结构）：反映同级行政组织之间和各行政组织构成部分之间分工协作的来往关系。有四类常用分类标准：按职能划分：业务部门和辅助部门按地区划分按服务对象划分按行业和产品类型划分四、行政体制的基本类型行政体制是指行政系统内部围绕权力的划分和运行而形成的制度化的关系模式。行政体制可以按不同标准来划分：按行政组织中最高决策权所属人数划分：首长制、委员制按行政组织构成单位的功能和性质划分：层级制、职能制按行政权力的使用特点划分：集权制、分权制按行政组织中同一层级各部门所受的指挥与控制划分：完整制、分离制公共管理概论21世纪公共行政系列教材第二节公共组织的结构四、行政体制的基本类型按行政组织中最高决策权所属人数划分：首长制、委员制首长制（一长制、独立制、首长负责制）：指在行政系统中，最高行政决策权、指挥权由行政首长一人执掌，对所管辖领域内的行政管理事务进行统一领导、全权负责的领导体制。委员制（合议制）：指在行政系统中，最高的法定决策权和指挥权由两个以上的人员共同执掌的行政领导体制。公共管理概论21世纪公共行政系列教材第二节公共组织的结构四、行政体制的基本类型按行政组织构成单位的功能和性质划分：层级制、职能制层级制（分级制）：指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。职能制（分职制）：指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。公共管理概论21世纪公共行政系列教材第二节公共组织的结构四、行政体制的基本类型按行政权力的使用特点划分：集权制、分权制集权制（中央集权制）：指一切行政权力均集中于中央政府或上级机关，中央或上级对地方或下级有直接指挥管理权，地方政府或下级依据上级命令、指令，在中央授权范围内处理公务的行政体制。分权制（地方分权制）：指中央政府或上级机关将行政权力授予地方政府或下级机关，中央或上级仅处在监督地位，地方政府或下级在其权力范围内有完全的自主权，中央或上级不得随意干预的行政体制。公共管理概论21世纪公共行政系列教材第二节公共组织的结构四、行政体制的基本类型按行政组织中同一层级各部门所受的指挥与控制划分：完整制、分离制完整制（集约制、一元统属制）：指在行政系统中，同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。分离制（独立制、多元统属制）：指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长指挥、监督的组织体制。公共管理概论21世纪公共行政系列教材第二节公共组织的结构五、行政组织理论西方行政组织理论演变的三个时期：公共管理概论21世纪公共行政系列教材第二节公共组织的结构123古典行政组织理论新古典组织理论现代组织理论一、组织冲突与协调詹姆斯·W·费斯勒和唐纳德·F·凯特尔认为，最常见的组织冲突主要有三种形式：目标与顾客的冲突功能与领域的冲突目标之间的冲突公共管理概论21世纪公共行政系列教材第三节公共组织的过程与行为一、组织冲突与协调组织协调是解决组织冲突的重要手段，而组织协调主要涉及纵向和横向两个方面，因此可以分为水平协调和垂直协调：水平协调：组织之间水平方向上的合作垂直协调：依靠组织的等级权威来完成协调，是上级对下级组织冲突进行的协调公共管理概论21世纪公共行政系列教材第三节公共组织的过程与行为二、个体行为、群体行为与组织行为有关个体行为的三种基本模型成人发展模型文化行为模型政治行为模型正确认识非正式群体的作用，促进组织的发展正确认识、合理诱导从众行为组织行为公共管理概论21世纪公共行政系列教材第三节公共组织的过程与行为一、公共组织的生态环境公共管理概论21世纪公共行政系列教材第四节公共组织环境公共组织环境是公共组织外所有能够直接或间接对组织存在和发展产生影响的因素的总和。公共组织生态环境微观环境中介环境宏观环境二、公共组织环境的基本构成因素公共管理概论21世纪公共行政系列教材第四节公共组织环境公共组织环境政治环境文化环境经济环境技术环境关键术语组织公共组织强制型公共组织半强制型公共组织非强制型公共组织古典模型官僚模型第三部门行政模型管理层次管理幅度直线结构职能结构直线—职能结构矩阵结构旁系组织纵向结构层次结构横向结构首长制委员制层级制职能制集权制分权制完整制分离制古典行政组织理论行为科学组织理论组织冲突组织协调文化行为模型成人发展模型政治行为模型从众行为公共组织的生态环境公共管理概论21世纪公共行政系列教材复习思