02 第二章 西方公共行政学的产生和发展

公共行政管理（第三版）彭和平编著公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书第二章西方公共行政学的产生和发展公共行政学产生的历史条件公共行政学产生的社会背景公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书重点问题第一节公共行政学产生的历史条件和社会背景公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书水利工程公共行政学产生的历史背景和社会条件可以公下列几方面：第一，“行政国家”的出现。第二，“文官制度”改革运动的发展。第三，多种学科的形成和发展。第四，专业教育和职业教育的发展。一、公共行政学产生的条件第一节公共行政学产生的历史条件和社会背景公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书对公共行政学的发展阶段有多种划分方式，有的划分为创立、成长和科学化三个时期；有的划分为传统理论、行为科学和系统理论三个时期；有的划分为传统管理、行为科学、决策理论、系统科学四个时期；有的则按年代划分为不同时期，最高的可分至九个时期以上。虽然许多专家学者在划分方法或划分依据方面有所不同，但他们实际要阐明的问题和发展脉络基本上是一致的。二、公共行政学发展时期的划分方法第二节早期研究时期(19世纪末—20世纪初)公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书1887年，在《彭德尔顿法》通过四年后，美国学者伍德罗·威尔逊发表了一篇著名的论文《行政学研究》。威尔逊严肃的科学态度，使行政科学在适合美国的政治体制的条件下产生并发展起来，成长为一门独立的学科，从而也使他成为公认的公共行政学的奠基人。古德诺在1900年出版的著作《政治与行政》一书中，对政治—行政二分法进行了认真的论证。一、政治—行政二分法的提出第二节早期研究时期(19世纪末—20世纪初)公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书19世纪末至20世纪初工业领域中的科学管理运动对公共行政学的产生和发展也有很深远的影响，其代表人物弗雷德里克·W·泰罗在公共行政学史上是不可缺少的人物。泰罗最先发展了工时研究和动作研究,努力通过减少疲劳、科学的选择、使工人的能力适合工作的需要以及刺激性的工资制度和奖励计划等实现最大限度的个人发展和最高的报酬，从而最大限度地提高工作效率。二、传统的管理理论的推动作用第三节两次世界大战期间的研究(1917—1945)公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书从时间的推算来看，有“社会学之父”之称的德国学者马克斯·韦伯关于官僚制的论述是这一时期最早提出的理论。韦伯的理论集中表现在其代表作《社会组织与经济组织理论》一书中。美国公共行政学家怀特1926年出版的《公共行政学研究导论》被公认是第一本公共行政学的教科书，并认为该书使公共行政学成为一个单独的研究领域，标志着这门学科的基本形成。一、公共行政学的诞生时期第三节两次世界大战期间的研究(1917—1945)公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书从年代上讲，玛丽·帕克·福莱特属于科学管理时代，但是她的基本观点不同于传统的管理理论和组织理论，而与人际关系学派有相通之处。她既把泰罗的许多想法加以概括化，又预测到霍桑研究者的许多结论，因此有人称其为这两个时代之间的一个联系环节。二、传统管理理论的继续发展与转折第三节两次世界大战期间的研究(1917—1945)公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书切斯特·巴纳德的管理思想受到霍桑实验的积极影响，也是处在由传统的管理理论向行为科学的管理理论过渡过程中的一个有影响的人。他的主要著作是《经理人员的职能》(1938)，但其原著使用的经理一词并不是“manager”，而是“theexecutive”，除有总经理的意思外，兼有行政部门和行政长官的意思。巴纳德系统地论述了正式组织、非正式组织的特性以及二者之间的关系。巴纳德将正式的组织定义为：“将两个或多个人的力量和活动加以有意识地协调的系统。”第三节两次世界大战期间的研究(1917—1945)公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书第一次冲击是1927年到1932年美国哈佛大学教授乔治·埃尔顿·梅奥等人在芝加哥西方电器公司的霍桑所进行的研究，即著名的霍桑实验。这一研究最初是在传统的管理理论思想指导下安排的，但其结果推翻了原有的、传统的多种假设。对传统的管理理论的第二次冲击来自美国人本主义心理学家马斯洛的需要层次论。三、行为科学理论的两次冲击第四节第二次世界大战战后时期的研究(1946—1959)公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书赫伯特·西蒙(HerbertSimon)在公共行政学的发展史上具有举足轻重的地位。他本人是美国卡内基·梅隆大学计算机科学与心理学教授，而且是1978年诺贝尔经济学奖的获得者。他将管理学、社会学、心理学、运筹学、计算机科学等多种学科的知识运用于决策理论的研究，使公共行政学的研究更显露出跨学科的性质。一、对传统的管理理论的批评和新的理论的形成第四节第二次世界大战战后时期的研究(1946—1959)公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书查尔斯·E·林德布洛姆是耶鲁大学的经济学家和长期研究公共政策的学者。1959年他在《公共行政评论》杂志上发表的论文《“竭力对付”的科学》(有人译为《“凑合对付”的科学》或《“应付”科学》）被认为是渐进主义的决策理论的代表作。第五节20世纪60年代至70年代的研究公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书20世纪60年代至70年代期间，一方面，随着经济和科学技术的迅猛发展，公共行政的范围、职能、机制、各种制约因素及行政管理的技术性、复杂性不断发展变化；另一方面，由于社会问题、各种冲突、行政危机不断加剧，公共行政学的研究继续沿着多元化、多方向的趋势发展，并且学术研究中也充满了各种各样的争论和分歧。一、20世纪60年代至70年代的研究成果二、新公共行政学第六节20世纪80年代以来的研究公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书介入公共行政和公共政策领域并产生重大影响的两位经济学理论的代表人物詹姆斯·M·布坎南和道格拉斯·C·诺思都是诺贝尔经济学奖获得者。布坎南是公共选择理论的创始人，其相关代表作有《公共选择理论：经济学在政治方面的运用》、《政治活动的经济学》、《自由、市场和国家：80年代的政治经济学》等。从书名可看出，布坎南学说的特点是以经济学的方法研究政治问题，这也是公共选择理论的特点之一。一、经济学理论的介入第六节20世纪80年代以来的研究公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书布坎南着重研究政治决策过程及政治决策者和选民在此过程中的行为选择，他认为：政府的政策制定者（政治家、政府官员等）和作为选民的公民都是理性经济人，追求的是个人利益的最大化；在政治过程中，私人选择转化为集体选择并对经济和公共物品分配产生影响；和“市场失灵”一样，存在着“政府失灵”问题，其表现在公共决策失误、效率低下、自我扩张、寻租活动等多个方面；政府失灵是由政府自身内在缺陷造成的；主张限制政府权力，减少国家干预，尽量发挥市场作用。第六节20世纪80年代以来的研究公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书20世纪80年代以来，面对政府管理中暴露的各种弊端和民众的不满情绪，英国、美国、新西兰、澳大利亚等许多国家先后开展了形式多样的政府改革或政府再造运动。政府为何出现问题，政府如何高效运转，如何克服“政府失灵”问题，如何进行政府变革以及如何推动变革，等等，在传统的公共行政理论无法解答这些现实问题的时候，公共行政领域出现了一批理论的“探索者”。在此期间，一个最重要的理论动向就是公共管理、新公共管理理论的兴起。二、新公共管理和政府再造理论第六节20世纪80年代以来的研究公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书20世纪80年代以来，除公共管理和新公共管理理论外，还有其他一些专家学者从不同角度对传统的公共行政理论提出质疑和挑战，代表公共行政领域理论和实践研究不同发展趋势。戴尔·S·赖特史蒂文·科恩和罗纳德·布兰德帕特里夏·基利史蒂文·梅德林、休·麦克布赖德和劳拉·朗迈尔B·盖伊·彼得斯三、其他代表性理论第七节21世纪公共行政研究的新动向公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书20世纪80年代以来是一个世界各国政府改革或政府再造运动方兴未艾的时期。与此相联系，公共行政学的研究继续呈现多元化的发展趋势，有的偏重于技术，有的偏重于理论，但总的趋势是注重实践、注重改革、注重创新。公共行政研究正是在这种背景下跨入了21世纪，在近百年的发展过程中，公共行政学作为一门独立的学科已经确定了它的地位和所要研究的基本领域，但理论体系和研究内容仍处于不断的变化和发展中。关键术语公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书政治—行政二分法科学管理运动官僚制管理七职能论人际关系学派需要层次论行政生态学帕金森定律彼得原理新公共行政学新制度学派政府再造理论新公共管理新公共服务理论政策科学公共选择理论复习思考题公共行政管理（第三版）中加合作出版管理学丛书1.如何划分公共行政学的发展时期？2.公共行政学有哪些重要的代表人物和重要理论？3.如何在理论和实践结合的基础上发展公共行政学？