深化医药卫生体制改革(职业卫生监管篇)

深化医药卫生体制改革职业卫生监管的建议目录一、职业卫生当前面临的主要问题二、分工协作，齐抓共管，细化监管责任三、完善法规政策四、卫生监督机构的建设五、卫生技术服务机构建设与监督六、用人单位的卫生监督建设与监管七、建立一个长期的有效的卫生监督体系八、严格执法职业卫生监管的建议一、职业卫生当前面临的主要问题从2003年以来，我国的职业病防治工作呈现停滞或滑坡的趋势，甚至有不少地区的职业病防治工作处于无人过问、放任自流的状态。原因之一是职业病防治现场监督职能由卫生部门划给安监部门后，职能调整期间出现的监管空白、混乱，企业违法情况比较严重，特别是中小企业、内资企业；职业病发病和职业中毒居高不下、逐年上升，职业卫生相关数据失真、不清等等，不但极大地损害了劳动者的身心1健康，也影响了建设和谐社会的进程。为迅速扭转当前的状况，相关部门和单位要树立以人为本的理念，落实科学发展观，使职防工作走上法治轨道。造成职业病防治执法不严、违法不究的原因多种多样。一是地方政府对工业企业的保护和宽纵。为创造宽松的投资环境，吸引外资和民资，发展地方经济，少数地方政府不惜降低门槛，简化各种法定手续，大量未经职业病危害评价的建设项目得以开工和投产，职业病危害前期预防措施得不到落实，职业病危害和建设摊子一样铺开。限制执法部门对工业企业的执法检查和行政处罚，设定“宁静生产日”，规定在此期间不得对工业企业进行执法检查；设立“处罚审批制”,要求对工业企业的处罚应先征得有关部门的同意等等。诸多的束缚使得执法部门执法时束头夹颈，一头是政府，一头是法律，进不是，退不是。二是少数卫生执法人员对职业卫生执法热情不高，卫生部门对用人单位进行检查时一般只能就企业落实健康监护的情况进行检查，内容单一，缺乏工作热情；加之近几年接二连三地，卫生部门的放射卫生、食品卫生（流通领域、生产企业、农产品）、职业卫生（作业场所现场）监管职责相继被划出去，对卫生执法人员的心理也产生了不良影响，对前途悲观失望。执法机制不顺。2003年，中编办15号文将作业场所职业卫生现场监管职责划归安监部门，但《职业病防治法》规定的执法主体是卫生行政部门，法律和实际工作脱了节。首先中编办随意划分职业病防治监管职责严重违反《中华人民共和国职业病防治》，是属于无效的2调整，应该承担相应的法律责任和行政责任。其次卫生部门有法律支持，却无相应的职责，对于作业场所职业卫生现场监管，卫生部门不再过问。安监部门有这个方面的职责，却无法律的支持，属于违法行为，还有少人员、技术差、缺经验、差设备，外行领导内行，开展工作有心无力，几年过去了，基本上还停留在了解情况、制订规章的阶段。作业场所职业卫生执法何时才能再次起步，目前还是未知数。职业卫生监管职责的划分对卫生行政部门职业卫生监管人员工作的积极性和主动性影响巨大，对卫生部门多年辛苦建立的职业病防治机构体系该是一次的沉重打击。同时也让安监部门束手无策，安监部门本质工作就是安全生产，侧重在保护人民群众在生产工作中的生命安全，突然让他们这个外行来管理卫生部门长期管理的人民群众身心健康的预防工作，且不能从源头上进行管理，可以说是一头雾水。尽管国外有的国家叫职业安全卫生，有的叫职业健康安全，但我们中国国情目前不适合，也不允许模仿国外的管理模式，如果划给安监部门要重新设立人员、机构、设备、场所、经费，简直就是重复建设，是资源浪费。职业卫生作业场所监管划归给安监部门将在相当长的一段时间会被安全生产所忽视，因为我们国家正处于大规模经济建设的高峰期，安全事故将在近20年～30年内难以降低，为了预防减少安全事故，安监部门的重点将始终是把保护劳动者的生命安全为第一责任，职业卫生对他们来说只是一项辅助业务，而卫生部门对我们劳动者的健康负有不可推卸的责任。3要想搞好卫生工作无非就三点，一是预防，二是诊疗，三是监管，卫生部门不是诊疗部门，如果卫生部门一旦脱离了对作业场所的预防和监督管理，制定的职业病防控、诊疗法规和标准就脱离了实际，大量职业卫生技术机构和人员转而去其他的临床治疗工作，甚至无事可做，职业病预防监管将受到严重影响，受职业病危害的劳动者将还会持续增加。目前我们的安全生产管理人员的业务水平本身就不够，还要来管理人民群众的身心健康，实在有点勉为其难。希望相关部门从保护人民群众健康的实际情况出发，从国家行政体制的基本情况出发来理顺壮大我们的职业病防治监管体系。二、分工协作，齐抓共管，细化监管责任职业病防治工作是一项系统工程，融行政性特点和业务性特点于一体，既需要行政部门的执法监管，又需要业务单位的技术服务。执法监管由卫生监督部门负责实施，技术服务由各级疾控机构和职业卫生技术服务机构负责提供。一是建议成立卫生监督局，级别同药监局一样，属于副部级。分别成立食品安全监督司（包括饮水卫生）、职业卫生监督司（包括放射卫生）、爱国卫生监督司（包括环境卫生、公共场所卫生）和学校卫生监督司。二是充分疾控机构和职防院所的作用，而不应该舍近求远、另起炉灶。他们可以在以下几个方面发挥其作用：发生职业危害中毒事故时，进行流行病学调查，采集、分析样品；收集、分析、汇总职业卫4生信息，进行职业病危害事故的预警预测和网络直报；组织对用人单位的健康教育和健康促进工作，提高劳动者的自我保健意识和防范处置事故的能力；接受执法部门或用人单位的委托，进行作业场所职业病危害因素的监测和对有毒有害作业劳动者进行职业健康检查。三、完善法规政策1、《中华人民共和国职业病防治法》明确规定国务院卫生行政部门统一负责全国职业病防治的监督管理工作，执法主体是卫生行政主管部门，有关部门在各自的职责范围内负责职业病防治的有关监督管理工作，但目前卫生部门执法依据不充分，主要障碍是中编办〔2003〕15号文件、国办发〔2005〕11号文件规定了安监部门职业卫生监管职权，卫生部、国家安全监管总局（卫监督发〔2005〕31号）文件明确了卫生、安监部门的职责，这些都属于无效行为，难道部门文件比法律还大？这是违反《职业病防治法》规定的行为，这些违法的行为必须依法彻底更正。卫生部门必须依法履行《职业病防治法》、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》等法规规定的监管职责和义务切实维护法律权威。此外职业卫生许可证办理、职业卫生三同时审查、职业健康体检、职业卫生检测、职业病诊断与鉴定、职业病防护用品检测等收费性工作无统一的、合理的收费标准应尽快进行制定。2、用人单位在履行《职业病防治法》等法律、法规部分内容时，无详细规定，例如：5①第十六条“建设项目的职业病防护设施所需费用应当纳入建设项目工程预算，并与主体工程同时设计，同时施工，同时投入生产和使用。职业病危害严重的建设项目的防护设施设计，应当经卫生行政部门进行卫生审查，符合国家职业卫生标准和卫生要求的，方可施工”，《建设项目职业病危害分类管理办法》第十八条“职业病危害严重的建设项目，在初步设计阶段，建设单位应当委托具有资质的设计单位对该项目编制职业病防护设施设计专篇”。但至今都没有一个编制职业病防护设施设计专篇的规范或导则？②第二十四条“用人单位应当按照国务院卫生行政部门的规定，定期（具体是多久？是1年还是半年，法律上没有详细的规定）对工作场所进行职业病危害因素检测、评价。检测、评价结果存入用人单位职业卫生档案，定期向所在地卫生行政部门报告（怎么报告，有没有具体的报告单或者规定？）并向劳动者公布（怎样公布，有没有具体公布标准？）”③“第三十一条用人单位的负责人应当接受职业卫生培训（接受谁的培训？怎样才算培训？培训效果谁来考核？），遵守职业病防治法律、法规，依法组织本单位的职业病防治工作。用人单位应当对劳动者进行上岗前的职业卫生培训和在岗期间的定期职业卫生培训（怎样培训，定期是多久？有没有培训大纲或者培训考核要求？只是停留在口头上），普及职业卫生知识，督促劳动者遵守职业病防治法律、法规、规章和操作规程，指导劳动者正确使用职业病防护设备和个人使用的职业病防护用品（到底那些是职业病防护设备？那些事职6业病防护用品？职业病防护用品与劳动防护用品有什么区别？没有具体标准和规定）。”④《建设项目职业病危害分类管理办法》第二十三条建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产的，其配套建设的职业病防护设施必须与主体工程同时投入试运行，在试运行期间应当对职业病防护设施运行情况和工作场所职业病危害因素进行监测（请问如何监测？监测的依据是什么？监测的结果如何评定？）⑤《职业病诊断与鉴定管理办法》第十一条申请职业病诊断时应当提供（谁来提供？要明确）：（一）职业史、既往史；（二）职业健康监护档案复印件；（三）职业健康检查结果；（四）工作场所历年职业病危害因素检测、评价资料；（五）诊断机构要求提供的其他必需的有关材料。用人单位和有关机构应当按照诊断机构的要求，如实提供必要的资料。以上法规都不清楚。卫生法规、标准与其他法规、标准交叉地方又不明确，强烈建议尽快出台《职业病防治法实施办法》，对职业病防治法进行细化、量化，使其具有可操作性，实用性。四、卫生监督机构的建设1、确定卫生监督员的身份问题。根据各地的经济水平和实际情况，一般建议纳入比照公务员管理，明确卫生监督人员职责。72、增加卫生监督员的数量。卫生防疫技术人员总数为21万，其中约有10万人是现场卫生监督员，这个数量只有工商执法人员的1/6～1/10。3、卫生监督经费保障，卫生监督相当于司法体系中的公安局，其职责是调查、取证，然后移交给法院或者检察院（卫生行政部门），并提出处罚建议，到底怎么处罚，需要卫生行政部门来做。调查取证阶段最需要人力和经费支持，但恰恰在这一点上，目前相关文件没有涉及。卫生监督执法属于国家行政行为,建议卫生监督体制建设理应纳入国家行政机构编制系列,相关卫生监督体制建设的政策应由国务院制定并下发执行,而不应由卫生部唱独角戏。由于现行的卫生监督体制建设政策是由卫生部制定下发到基层卫生行政部门,由基层卫生行政部门报告当地政府批准后组织实施,因此造成目前卫生监督机构在机构名称、规格、人员编制、行政级别、职能、业务范围、经费和装备都得不到保障。卫生监督部门应进一步积极争取国务院的支持,协调国家编制、人事、财政部门从源头上解决上述问题。4、各地卫生监督机构设置的机构名称、级别、内设部门、职权范围均需要统一和规范，明确将执法中执法检测任务归监督机构负责。用人单位法定检测由疾控中心或者经省级卫生监督部门批准的单位负责，检测仪器、设备由上级卫生监督部门和质检部门年审或定期审核，确保检测数据的有效性。85、加强乡镇基层卫卫生监督队伍力量建设，实行县级卫生监督人员派驻制，把县级卫生人监督派驻相关乡、镇，人员定期轮换，作为绩效考核的一个重要内容，使每个乡都有卫生监督人员。6、加强卫生监督人员的业务素质建设，进入用人单位要穿戴符合职业卫生要求的执法工作服、工作帽等相关防护用品以及快速检测仪器、数码相机、摄像机、笔记本、录音笔等执法设备，每年对卫生监督人进行培训和考核，确保队伍业务水平，同时每年对用人单位的卫生监督人员进行培训和资质考核。7、省卫生厅可以通过标准考核，取得三级甲等资质的医院可以进行职业病的诊断工作，而不是只有疾控中心、职业病防治所等机构，形成一个良性的竞争环境，有利于执法监督。8、完善省级、市级、县级职业病防治监管办法和职业病防治责任，按照职业病防治法规的要求，根据本省、市、县的情况，建立《职业病防治法监管实施办法》和《用人单位职业病防治责任规定》对职业病防治监管进行细化、量化监管，使其能更好的服务和监督本省、市、县的用人单位，也有利于卫生监督机构开展工作。9、统一全国国家、省、市、县对卫生监督的投诉、意见和建议的电话、传真、邮箱、网站并建立公开的报告、投诉、意见受理机制，这样有利于公众的监督。10、卫生监督机构发行《卫生监督报》和《卫生监督》等报纸、杂志宣传贯彻职业病防治相关的法规、管理、预防和治理以及监督方9面的知识，提高卫生监督机构、卫生技术服务机构和用人单位的业务水平。11、县级卫生监督部门每年可以通过邮件、传真、电话等方式告知和通知用人单位该做职业卫生教育、职业卫生安全许可证办理、职业