从_精细化管理_到_精准化治理__省略_践_以上海市社会治理改革方案为例_王阳

从“精细化管理”到“精准化治理”：社会治理的理念变革与政府实践——以上海市社会治理改革方案为例王阳叶敏党的十八届三中全会对全面深化改革做出了新的部署，特别提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的新目标，这不仅为解决当前一系列社会问题、转型政府管理体制、提升政府社会治理水平指明了方向，而且也为政府从公共行政迈向公共服务提供了强劲的动力。从中央以及各级政府出台的关于“创新社会治理，，的一系列文件来看，“精准施政”、“治理创新”等概念同时取代了“精细化管理＇“社会管理”等概念，这种叙事方式的转变，本质上体现着政府治理理念的转变。多年来，由于社会的急剧转型，出现了社会问题多发、政府职能剧增的局面，各级政府不得不通过提升管理的精细化水平，来提升行政效率。不可否认，政府的“精细化管理”运动，对于维护社会稳定、促进经济发展发挥了重要保障作用，但随着现代社会治理复杂性的增加，也暴露出一系列新的问题。当代社会价值的分化、社会功能的增加、社会结构的多变、使得这种精细化的管理方式最终趋向政府治理的碎片化，这就要求一种全新的整体性治理框架，促进资源的有效整合，并通过精准施政、多元参与，来规范社会行为，提升社会治理质量，创造良好的社会秩序，保障人民安居乐业。在上海市“创新社会治理，加强基层建设”课题成果中，也多次提到精准化治理，并提出多项具体措施，对于推进政府治理现代化具有重要意义。可以说从“管理”到“治理”，从“精细”到“精准”的叙事转向，对我国社会治理体制转型具有里程碑意义。一、＂精细化管理＂的理论基础与中国实践“精细化管理”概念并不是简单的经验概括，而是新公共管理理论的实践结408从“精细化管理”到“精准化治理”：社会治理的理念变革与政府实践果。20世纪80年代以来，在西方国家，特别是澳大利亚、新西兰和英国等掀起了以新公共管理（ＮｅｗＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔ）为标志的大规模政府改革运动。其改革的主要内容是国家管理模式向公共管理模式的转变，其标志性特征是强调市场的主导作用，崇尚科学的企业管理模式，并引入市场运作机制来改善政府的管理职能，提升政府的社会管理能力。这一过程大大提高了政府的管理效率，在改革初期发挥了重要的保障作用，可以说是政府进行社会管理的必然发展阶段。（一｝精细化管理：从企业到政府从理论脉络上来分析精细化管理”源自于“劳动分工理论＇①斯密在《国富论》中提出，在劳动生产率上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，都是分工的结果。科学管理之父泰勒（Ｆ．Ｗ．Ｔａｙｌｏｒ）在分工理论的基础上，提出了合理的分工制度对劳动效率的意义，并通过标准化和程序化，来实现生产效率的大幅提升。的确，在工厂经济时代，“分工出效率”在社会生产和管理领域得到了广泛应用和充分验证，并形成了层级节制的金字塔式组织结构和部门化管理方式。精细化管理的实质就是通过规范化、程序化、标准化、信息化的手段，要求每一个环节都要尽可能的精细，从而形成一个完美的管理系统，降低企业成本，提升企业效率。在社会管理领域，引人企业管理模式一直是政府管理理论家的偏好。在早期的学者那里，建立在现代工具理性基础上的“官僚制＇实际上体现了科学管理的思维方式。韦伯（ＭａｘＷｅｂｅｒ）坚信推进官僚制度的决定性理由一直是超过其他组织形式的纯技术优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本。在严格的官僚制治理中这一切都提高到最佳点”。②官僚制的确具有效率高、便于控制和指挥的优点，但机械的流程分割，也造成了官僚体系内部的分化，从而造成政府机构的臃肿和低效率。特别是由于这一阶段，西方国家的凯恩斯革命试图弥补市场的缺陷，而发展中国家又希望建立一个无所不能的国家，从而主导经济的快速发展，这造成一个庞大的国家官僚系统，反过来又破坏①［英］亚当？斯密：《国富论》，武汉大学出版社2010年版，第5页。②［德］马克斯？韦伯：《经济与社会》（下卷），林荣远译，商务印书馆2006年版。409了分工出效率的初衷。人们厌倦了国家管理模式中管理者的随意性和组织方式的低效率，受新自由主义思潮的影响，新公共管理运动随后在各国政府兴起，重新强调政府管理的精细化。新公共管理以结果为导向，引入企业管理制度，实行绩效管理，在政府提供公共服务的管理模式上注重技术专业性、规范性，强调市场化、服务外包，以此来降低政府的行政成本，提高行政效率。无论是传统的官僚制阶段，还是新公共管理阶段，政府的精细化设计是公共管理的核心理念。这一阶段，可以概栝为“目的理性”导向①的管理阶段，是一种社会管理的思维方式。在这种思维方式下，为了保证社会管理的高效率，实现政府的管理目的，必须要保证政府工作的精细化。这种精细化体现在部门设置、绩效评估、管理目标等方方面面，可以说精细化是社会管理发展的必然阶段。在中国的公共管理发展过程中，也经历了同样的历程。（二）精细化管理：中国社会转型的现实需求新中国建立后，中国政府面临的首要任务便是快速实现工业化，这需要一个强大的国家机器作为保障。依靠新民主主义革命中积累的强大动员能力，整个社会被纳入了国家系统之下，个体的社会行动具有较高的一致性，从而保证了社会的整体稳定和国家目标的快速实现。然而在改革开放以后，由于社会自主性开始发轫，经济的快速发展和社会群体的分化，导致了国家整体性的消解。在社会管理层面上，随着“单位制”的解体，曾经接受单位统一管理的“单位人”转变为“社会人”，由基层政府对其进行直接管理。但由于社会人的群体分化、政府动员能力的衰减，以及地方政府职能的增加，使得基层政府在社会管理过程中面临越来越多的问题。传统计划经济体制下的整体治理结构正面临多元社会力量的冲击，而为了保障经济的快速发展，应对日益突出的社会矛盾，政府不得不把“维稳”作为重中之重的职能加以重视，形成了独具特色的“维稳体制”。＠在这种维稳体制下，政府社会管理能力的优化只能依赖管理过程的精细化，因为政府对社会负有“无限责任”，③除了寄希望于行政服务系统的自我完善外，很难找到令民众满意的其他出路。①司马云杰：《价值合理性与目的工具合理性》，《社会学研究》1995年第6期。②徐铜柱：《从管理到治理：地方政府维稳职能的失衡与矫正》，《理论导刊》2014年第4期。③温铁军：《中西体制最根本差别在于负无限责任的中央政府》，《南方都市报》2013年11月。410从“精细化管理”到“精准化治理”：杜会治理的齡变革与政府实践可见，“精细化管理”的提出具有现实的社会背景，在改革开放初期，精细化管理一直是政府自我提升的重要目标。在转型期的社会管理模式下，政府作为单一主体，对社会事务负有无限责任，政府必须通过不断的改造和完善，来提升民众的满意度。总体而言，这种“精细化管理”在一定程度上保障了30多年来中国经济的快速发展和社会的基本稳定，但这种社会管理模式有着固有的缺陷，随着社会分化所造成的高度复杂性，政府的精细化管理会陷入内卷性风险，“由于高度技术化的治理权力的运作，不断强化了行政的纵向秩序整合系统；借助于这一轮高度技术化的机制建设，行政的纵向秩序整合系统在财力支持、机构设置、政策保障乃至工作思维等方面形成了一套自我强化机制＇①政府主导的社会治理模式所消耗的社会成本越来越大，其社会意义却越来越有限。从近几年来基层政府的运行状况来看，这种精细化管理理念正面临越来越多的挑战。二、治理碎片化：社会管理精细化的实践困境在社会管理理念下，精细化是提升政府行政水平的基本方法，精细化也是“理性主义”的代名词。经过了现代公共管理体系的建设，以及对现代管理技术的不断引进，政府的精细化水平已经初见成效。尽管中国政府的精细化管理改造，不过是近二三十年的事，例如，电子政务、绩效评估、标准化管理等企业管理制度的引进，而且不同地区的政府管理水平差别很大，但政府的精细化水平，特别是沿海发达地区的精细化管理水平，仍取得了巨大进步。然而随着经济的不断发展，在城乡之间出现了大规模的人口流动，一批自主性极强又规模庞大的生产群体迅速崛起，社会群体急剧分化，这构成了当前社会管理的重要背景。在管理思维下，政府会无意识地通过不断精细化的制度和政策，来加强对社会的控制和对问题的应对。这种管理思维在形势相对简单，问题相对明确的管理环境中，是高效且准确的，但在一个更复杂的环境下，就会陷入碎片化危机。社会学家卢曼在对现代社会的描述中指出，现代社会正在变得越来越复杂且难以被理解，这种复杂性体现在三个层次，一是个体主观旨意的不确定性导致①李友梅等：《城市社会治理》，社会科学文献出版杜2014年版，第3页。411新常态与大祕的社会复杂性，二是社会结构的持续变动导致的复杂性，三是由社会功能的不断分化导致的复杂性。①卢曼提到的复杂性在变动的中国社会中体现得尤为明显，这种复杂性一方面导致政府在政策和制度的制定上越来越精细化、专业化，但也越来越难以被群众理解，使得基层政府不可避免地脱离群众；另一方面政府对社会的控制越来越力不从心，到最后只能“头痛医头，脚痛医脚”，各部门分散出台具有专业性、针对性的政策制度，又使得社会管理陷人碎片化危机，治理成本大幅上升。在基层社会管理的实践过程中，由于“精细化管理”造成的社会治理“碎片化”问题非常突出。（―）精细分工导致组织流程破碎在相对简单的治理环境中，精细的分工可以提高行政效率，但分工过细意味着一个业务流程涉及若干职能部门和环节，一项简单的工作也要被拆分成一系列繁琐的活动。专业化分工越来越细，工作环节越来越多，这在当代社会的复杂治理环境中就意味着更加复杂的治理结构。韦伯对官僚制的分工做出了明确规定，他认为只有“存在着固定的、通过规则即法律或行政规则普遍安排有序的、机关的权限的原则”？才能进行精细的分工。但由于近年来政府职能剧增，而社会问题又千奇百怪，现代化的管理技术并不能完全适应政府的庞大业务量。在精细分工的背景下，一个完整、连贯的业务流程往往被分割成许多支离破碎的片段，造成了相互隔离的部门壁垒，使得整个过程运作时间长、协调成本高，还容易造成多头指挥，令下属无所适从的局面。流程和组织的僵化，使得政府改革总局陷于内卷化的自我调整，缺乏外部力量的协调，而组织的灵活性和自主性大为下降，很难适应快速多变，又极度复杂的现代社会，也无法对服务对象的多元需求作出快速、及时的反应。（二）管理思维弱化政府服务职能管理思维是指在社会公共事务的管理活动中，以结果为导向、以便利性为目标的思维方式。在社会管理理念下，政府既是实施社会管理的单一主体，同样也对民众负有无限责任。因此在面对庞大的社会管理任务，特别是维稳任①秦明瑞：《复杂性与社会系统——卢曼思想研究》，《系统辩证学学报》2003年第1期。②［德］马克斯？韦伯：《经济与社会》（下卷），林荣远译，商务印书馆2006年版，第278页。412从“精细化管理”到“精准化治理”：社会治理的理念变革与政府实践务时，政府职能倾向于两种选择：一是制度化选择。政府一般都倾向于通过更加精细的制度对民众以及社会组织形成规制。庞大的政府机构各有各的规章制度与办事要求，它们常常以这种或那种方式影响公众和企业的活动。社会主体与政府的连接只能通过一套繁杂的手续，花费大量的时间和精力去“敲章”，这严重妨碍了社会公众获取政府公共服务的效率。政府的第二种倾向是“策略主义”①选择，这一现象在基层治理过程中特别突出。地方政府作为社会管理的主体，承担地方社会事务的责任，但由