政府投资及银行贷款项目--海南省发改委

政府投资项目及银行贷款项目策划及操作技巧马小丁国家发展改革委投资研究所项目策划是什么？•项目策划是项目前期管理阶段的主要任务之一，也是项目周期的开始•项目策划必须考虑的关键问题：•由谁来策划、组织、实施项目－－项目法人或管理单位•为什么建设项目－－项目直接目的和长远目标•项目建设条件是什么－－具备内部条件、外部环境•如何使项目获得批准－－满足项目管理的规定、政策要求•－－核心问题是根据现行投资管理体制和政策确定的游戏规则完成项目的前期策划、分析，以确保项目获得政府的许可。投资管理体制、政策下的游戏规则投资的宏观管理要求：•《国务院关于投资体制改革的决定》是指导当前投资管理体制改革的主体文件。•2004年开始的投资体制改革遵循以下指导思想：•按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为，保护投资者的合法权益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进生产要素的合理流动和有效配置，优化投资结构，提高投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。投资管理体制、政策下的游戏规则深化投资体制改革的目标：•改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；•合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；•进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；•培育规范的投资中介服务组织，加强行业自律，促进公平竞争；•健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；•加快投资领域的立法进程；•加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序。•通过深化改革和扩大开放，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。投资管理体制、政策下的游戏规则发展理念、条件的转变•以人为本的科学发展观落实到投资项目管理中，带来了一系列的变化－－项目目标、价值判断、管理理念、管理体制和方法。•经济社会发展面临的约束条件发生了改变－－资金、技术等内部因素的约束开始降低，而社会、土地、环境、生态、资源、能源等外部性因素的约束在加强。在“十二五”规划纲要中，耕地保有量、单位工业增加值用水量、非化石能源占一次能源消费比重、单位GDP能耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低、主要污染物排放量、森林增长（覆盖率和蓄积量）均是约束性指标。投资管理体制、政策下的游戏规则投资管理理念的转变•政府作为全社会代表，在发展过程中扮演双重角色，发挥两种作用－－维护社会公共利益的管理者和提高社会公共福利的投资建设者－－对企业投资进行规划和行业引导、外部管理和控制。•政府和其他市场经济主体进行合理分工：①－－政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域：公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区发展，推进科技进步和高新技术产业化。②－－能够由社会投资建设的项目，尽可能利用和引导社会资金进行建设。投资管理体制、政策下的游戏规则投资项目管理制度和方法的转变•针对不同的投资主体实行不同的管理制度和方法－－审批制、核准制和备案制。•针对不同的投资主体采用不同的管理流程－－三类管理制度下项目申报的流程不同。•采用更加有效灵活的管理手段－－规划约束、产业政策指导、土地合理利用、环境保护、资源和能源节约等手段对投资项目的外部性影响进行控制。•根据中央和地方政府的事权划分确定更加合理的投资项目管理权限－－中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。•对政府财政性资金投资项目实行严格、规范和全过程管理－－严格审批、规范评价、科学决策、全过程监管、责任追究、后评价制度。投资项目管理体制的基本特征•2004年以来，按照进一步完善社会主义市场经济体制的要求，建立了以分级、分类、内外结合的投资项目管理体制•所谓分级，指的是上级政府原则上不干预下级政府利用自有资金进行的投资活动。同时，对企业投资项目的管理也适当分权，包括核准和备案管理；•所谓分类，指的是按照投资主体及项目的差异采用不同的管理制度、方式，包括审批、核准和备案三种方式；•所谓内外结合，指的是企业投资项目的内部决策与政府对项目外部性的控制相结合。－－在项目策划、评价过程中，需要同时考虑项目是否具备充分的内部条件和良好的外部环境项目管理程序和申报流程不同性质的项目执行不同的管理程序和申报流程实行审批制的政府投资项目：①发展改革等项目审批部门－－项目建议书审批②城乡规划、国土资源和环境保护部门－－规划选址、用地预审和环境影响评价审批③发展改革等项目审批部门－－可行性研究报告审批，并附相关审批文件④城乡规划、国土资源部门－－规划许可、正式用地手续⑤建设主管部门－－开工许可项目管理程序和申报流程实行核准制的企业投资项目：①城乡规划、国土资源和环境保护部门－－规划选址、用地预审和环评审批②发展改革等项目核准部门－－项目申请报告，并附相关审批文件③城乡规划、国土资源部门－－规划许可正式用地手续④建设主管部门－－开工许可实行备案制的企业投资项目：①发展改革等备案管理部门－－备案②城乡规划、国土资源和环境保护部门－－规划选址、用地和环评审批③建设主管部门－－开工许可综合化、多元化决策模式投资体制改革前是一种僵化、单一的决策模式：•不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批－－计划经济体制的管理模式•以政府为主体，以指令性计划为手段，以行政命令为中介的投资直接管理方式。其最大缺陷：它是一个从上到下没有任何责任约束的“大锅饭”的投资体制和投资管理方式•“家长制”的管理模式，体制内分权综合化、多元化决策模式投资体制改革后的综合化、多元化决策管理模式：第一，明确规划对投资项目的指导和约束作用•《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号），2005年10月22日；•《国家级专项规划管理暂行办法》（发改规划[2007]794号），2007年4月14日；•《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号），2007年7月26日。优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发•2010年12月21日，国务院以国发〔2010〕46号文发布了《全国主体功能区规划——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》•三级三类的国民经济的社会发展规划体系，行政层级和对象功能综合化、多元化决策模式第二，明确产业政策对投资项目的指导和约束作用•《关于发布实施《促进产业结构调整暂行规定》的决定》（国发[2005]40号），2005年12月2日•《国家发展改革委办公厅关于部署推进产业结构调整工作有关问题的通知》（发改办产业[2006]596号），2006年3月22日；•《外商投资产业指导目录（2007年修订）》（国家发改委和商务部令第57号），2007年7月31日•《对外投资国别产业导向目录（一）、（二）、（三）》（2004年7月、2005年10月、2007年1月），商务部、外交部、发展改革委•《中西部地区外商投资优势产业目录》（2008年修订）•《产业结构调整指导目录（2011年本）》（国家发展和改革委员会第9号令），2011年6月1日正式实施综合化、多元化决策模式第三，决策依据多样化•土地合理利用：《限制用地项目目录（2006年本）》和《禁止用地项目目录（2006年本）》（国土资发[2006]296号），200612月12日，国家发改委和国土资源部联合颁布；《建设项目用地预审管理办法》（中华人民共和国国土资源部令第27号）2004年11月1日－－依据占用土地面积标准确定的分级管理权限•环境保护：《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》（环境保护部，部令第5号），2009年1月16日；《中华人民共和国环境保护法》－－环保部审批的建设项目目录、依据项目环境影响程度划分的各级环保部门的审批权限，与投资管理的管理权限保持一致综合化、多元化决策模式第三，决策依据多样化•资源利用和能源节约：《中华人民共和国节约能源法》（2008年4月1日实施）；《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（国发〔2011〕26号），2011年8月31日；《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》（发改环资[2006]1864号）；资源勘探和开采许可证制度；国家发改委的《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》、工信部的《关于加强工业固定资产投资项目节能评估和审查要求的通知》、国家节能中心发布了《固定资产投资项目节能评估工作指南（2010年本）》等。•行业准入标准：参考《产业结构调整指导目录》和《政府核准的投资项目目录》等文件，以及各个行业的有关准入标准。综合化、多元化决策模式第四，项目评价、评估、申报规范管理•2007年5月28日，国家发改委颁布《国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知》（发改投资[2007]1169号），对核准项目申请报告进行了规范，涉及到内容和深度的要求。•《国家发展改革委办公厅关于印发核准文件格式文本的通知》发改办投资[2008]2369号•2008年6月2日，国家发改委发布2008年第37号公告，公布了《关于企业投资项目咨询评估报告的若干要求》和《企业投资项目咨询评估报告编写大纲》两个工程咨询技术规范文件综合化、多元化决策模式第四，项目评价、评估、申报规范管理•《国家发展改革委办公厅印发关于我委办理工程建设项目审批（核准）时核准招标内容的意见的通知》（发改办法规[2005]824号）•《境外投资项目申请报告示范大纲》•《国家发展改革委办公厅关于进一步改进外国政府贷款项目前期工作和加强实施监管的通知》（发改办外资[2008]1969号）•《国家发展改革委关于进一步加强和规范外商投资项目管理的通知》（发改外资[2008]1773号）•《国家发展改革委关于进一步加强国际金融组织贷款项目管理的通知》（发改外资[2008]1269号）政府投资项目的定义使用政府性资金投资建设的项目为政府投资项目：•政府直接投资项目（政府性资金占项目投资100%）•政府注入资本金投资项目（达到资本金最低比例及以上）•政府预算内资金补助项目（2亿元以下，或超过3000万元且占总投资50%以下）•政府预算内资金贴息项目（2亿元以下，或超过3000万元且占总投资50%以下）•国家主权外债资金转贷项目•－－政府性资金的使用主体不仅仅局限于政府机构、国有企业，非国有投资主体也可使用政府性资金。政府投资项目的分类政府投资项目的分类：广义概念和狭义概念•广义的政府投资项目，指的是使用政府性资金的所有项目，包括政府直接投资、注入资本金、投资补助、转贷和贷款贴息五类项目•狭义的政府投资项目，指的是使用政府性资金，而且由投资主管部门对项目进行审批的项目，包括政府直接投资和注入资本金两类项目•广义与狭义概念的差别，主要在于政府性资金的数量及比例。如中央预算内投资补助和贷款贴息资金超过2亿元，或者不超过2亿元，但超过3000万元且占项目总投资的比例超过50%的，项目性质发生了改变。政府性资金的种类政府性资金包括四类：•财政预算内投资资金－－纳入财政预算管理的投资建设资金•各类专项建设基金－－针对特定事项征收的专项基金，纳入财政预算管理，如水利建设基金、铁路建设基金、民航基础设施建设基金等•国家主权外债资金－－以国家主权信用为保证的外债资金，中央财政承担最终偿还责任•其他政府性资金政府投资条例的规定1、基本原则和要求•政府投资，是指在中华人民共和国境内使用政府性资金进行的固定资产投资活动•政府性资金包括：财政预算内投资资金；各类专项建设基金；国家主权外债资金；其他政府性资金。•政府投资应当严格遵守科学、民主、公开原则，体现政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，有利于扩大就业、推进基本公共服务均等化和优化经济结构，促进经济社会全面协调可持续发展。政府投资条例的规定•政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的