中国西南扶贫世界银行贷款项目资金管理体系创新

01092013081300111中国西南扶贫世界银行贷款项目资金管理体系创新01092013081300112一、西南扶贫项目的效果与影响二、西南扶贫项目资金管理体系创新三、西南扶贫项目资金管理实践的启示和建议01092013081300113一、西南扶贫项目的效果与影响（一）西南扶贫项目的基本情况（二）项目产生了明显的直接效果（三）西南扶贫项目产生了巨大影响01092013081300114（一）西南扶贫项目的基本情况项目批准时间是1995年7月18日，于1996年2月7日生效。项目贷款额度包括1.286亿个特别提款权（相当于2亿美元）的信贷和4750万美元的贷款。信贷的条件是国际开发协会标准条件，35年还款期；贷款的条件是期限20年(含5年宽限期)，按复兴开发银行标准利率付息。01092013081300115（一）西南扶贫项目的基本情况项目总投资由世界银行贷款和国内配套资金构成。其中世界银行提供1.286亿个特别提款权信贷资金（相当于2亿美元），4750万美元贷款；国内配套资金为2.389亿美元配套资金(其中中央政府配套5000万美元，省级政府配套1亿美元，县政府及受益人投入5000万美元，北海、南宁、防城港三市投入3890万美元)。01092013081300116（一）西南扶贫项目的基本情况项目的总体目标是：⑴研究、探索和验证跨地区、跨行业、综合性扶贫项目的有效性；⑵大幅度降低35个国定特困县的绝对贫困程度；⑶促进贫困地区剩余劳动力健康、有序地向较为富裕的农村地区和快速发展的中等城市输出；⑷强化扶贫机构，培养项目管理队伍，提高对扶贫项目的管理水平和对贫困程度的监测水平；⑸通过土地的改良及水土保持工程，遏制贫困的石山地区环境的恶化状况；⑹通过让农户在项目设计和执行过程中发挥决定性作用而鼓励当地公众的大力参与。01092013081300117（一）西南扶贫项目的基本情况项目覆盖广西、贵州、云南35个国家级贫困县的283万贫困人口单位广西贵州云南总计项目县个12131035项目乡个9111782290项目村个5158264571798项目户户186648196843221102604593受益人人8785758267441130844283616301092013081300118（一）西南扶贫项目的基本情况项目建设内容包括九个部分，分别是：教育、卫生、劳务输出、基础设施、土地与农户开发、乡镇企业、机构建设、项目与贫困监测（以上为软贷项目）和广西城市就业开发项目（硬贷项目）01092013081300119（二）项目产生了明显的直接效果第一，项目区的贫困状况得到极大缓解。西南扶贫项目广西、云南、贵州三省（区）农村贫困发生率从1995年的31.5%下降到2001年的12.9%；贫困强度由1995年的1.23%下降到2001年的1.04%；贫困深度由1995年的5.8%下降到2001年的3%；人均粮食消费量从1995年的189公斤增加到2000年的209.4公斤，提高了10.7%；人均纯收入由1995年的939.45元提高到2001年的1422.05元；010920130813001110（二）项目产生了明显的直接效果第二，项目区的基本生产生活条件得到明显改善，项目区的教育、卫生公共服务水平明显提高。第三，项目的成功准备与实施初步建立了乡村社区和贫困农户持续发展能力，项目区贫困地区干部群众的综合素质得到明显提高。第四，项目建设促进了项目区生态环境良性循环的形成。010920130813001111（三）西南扶贫项目产生了巨大影响一是加快了“八七”扶贫攻坚计划进程。西南扶贫项目，共引进外资2.475亿美元，加上国内配套资金总投资达42亿元人民币，有效地缓解了贫困地区经济发展资金投入的瓶颈制约，极大地改善了贫困乡村的生产生活条件，稳定地解决了280多万贫困人口的温饱问题，为中国“八七”扶贫攻坚计划的顺利完成做出了重要贡献。以广西为例，西南扶贫项目利用世界银行贷款达1.135亿美元，折合人民币近10亿元，几乎当于中央支持广西的无偿扶贫资金2年的总量。010920130813001112（三）西南扶贫项目产生了巨大影响二是推动了中国扶贫开发的体制创新。如一次规划，分年实施，综合治理，联片开发；村为基础，整村推进；建立科学的贫困统计和监测系统、参与式扶贫，可持续发展；等等，这些成功经验和有效作法，对新世纪扶贫开发方针、政策的调整都产生了积极的影响，有些已经成为《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》的政策要点，在全国范围内实施推广。010920130813001113（三）西南扶贫项目产生了巨大影响三是验证了大规模、综合性扶贫模式的有效性。四是为项目区培养了一支项目管理队伍。西南扶贫项目从准备到实施，先后1万多名工作人员参与了项目的不同阶段。他们通过参加，项目的前期准备、实施管理和各种专业培训，提高了综合素质和工作能力，形成了一支战斗力强、懂业务、能吃苦的扶贫工作队伍。010920130813001114（三）西南扶贫项目产生了巨大影响五是推动了贫困地区的国际交流与合作。六是西南扶贫项目的成功准备与实施，创造和积累了一系列综合性扶贫项目管理的基本经验，为世界反贫困路子的探索做出了贡献。010920130813001115二、西南扶贫项目资金管理体系创新（一）世界银行项目资金管理的一般规则（二）西南扶贫项目资金管理体系创新010920130813001116（一）世界银行项目资金管理的一般规则（1）世界银行贷款提款报帐的程序如图所示：报帐申请：县项目办组织项目验收按验收结果进度表、报帐申请表、证明材料报送财政局审核签字省(区)项目办、财政厅汇总审核签字国家财政部、国家项目办010920130813001117（一）世界银行项目资金管理的一般规则世行资金回补：审核意见报财政部国家项目办付款资金回补方案财政厅省(区)项目办付款资金分配方案县财政局县项目办付款（根据项目实施计划及进度）项目实施单位（根据项目实施计划及进度）010920130813001118（一）世界银行项目资金管理的一般规则（2）国内配套资金根据资金来源、性质的不同，传递的渠道也就不同。财政的专项资金一般经各级财政部门最终到项目，少部分通过行业部门再下达到项目；商业贷款按照银行的程序和规则申请和使用。010920130813001119（一）世界银行项目资金管理的一般规则（3）从实践看，一般的世界银行贷款项目，如果按照以上规则运行的话，通常会出现以下问题：一是资金难以按时、足额到位，影响项目计划；二是配套资金承诺往往得不到兑现，影响投资规模；三是由于不同的资金有不同的使用管理规定，在不同类型资金不能按时到位时，势必影响整体项目的推进；四是项目办、资金部门、项目实施单位各自对项目的职责不明确，项目执行中的协调工作难度大。010920130813001120（二）西南扶贫项目资金管理体系创新1、项目设计与管理理念的创新为项目资金管理体系的创新提供了基础首先，综合性扶贫项目的设计思路和推进项目的方式，为各种资金整合提供了基础。一是项目目标多元；二是内容综合。目标的多元性和内容的综合性必然导致资金投入的多元性。西南扶贫项目的资金来源包括世行信贷和硬贷款、国内配套资金和自筹，国内配套资金按性质分为扶贫贴息非贴息贷款、以工代赈扶贫资金和财政发展资金。010920130813001121（二）西南扶贫项目资金管理体系创新其次，跨地区跨行业的开发模式对资金使用提出了新的要求。项目实施成效表明，跨部门的综合性扶贫项目设计思路是正确有效的。这种思路必然要求项目资金的使用要集中投入，整体性的产生效果。010920130813001122（二）西南扶贫项目资金管理体系创新第三，一次规划、分年实施的操作方式必然要求资金投入要有长期的计划性，避免随意性。（1）项目规划以村级规划为基础，项目实施以年度计划为依据，每个分项目有明确的实施方案;（2）严格的工作程序。每一个分项目、每一项管理工作均有明确的目标、要求、工作内容;（3）严格的工作标准，包括各子项目建设的技术标准、投资标准和户均投资标准。特别是户均投资标准既可避免人均投资过低达不到效果，也可避免人均投资过高垒大户、降低扶真贫的效果;（4）重视项目监测，及时掌握项目进展情况及问题。010920130813001123（二）西南扶贫项目资金管理体系创新2、项目资金传递与使用机制创新（1）构建综合性扶贫项目资金传递系统项目资金的分配、下达、使用、债权债务的落实等是资金管理的核心。具体面临的主要问题是：谁决定、如何决定资金分配？资金如何下达（传递）？资金以何种方式到达项目业主等等。由此，西南扶贫项目的资金管理体系相应包括了决策系统、管理系统、传递系统、接受系统和监测系统组成（如下图所示）010920130813001124（二）西南扶贫项目资金管理体系创新资金资金资金图1西南扶贫项目资金管理体系决策系统管理系统传递技术系统接受系统监测系统010920130813001125（二）西南扶贫项目资金管理体系创新（2）从机制上解决资金传递的有效性和使用的协同性问题西南项目资金的传递和使用要解决的问题主要是：资金计划的合理性和严肃性；资金传递的有效性；不同种类资金的协同性；资金使用责任的确定性。010920130813001126（二）西南扶贫项目资金管理体系创新第一个问题的解决主要依靠省区级扶贫领导小组的作用和权威。一是通过资金总体计划的制定落实配套资金计划，以满足“一次规划，分年实施”的需要；二是年度资金计划的制定要经从上到下、再从下到上的两次甚至多次的反复，以增强计划的合理性和可操作性；三是充分发挥项目办在计划调控中的作用；四是利用世界银行的每次检查促进资金的到位和存在问题的解决。010920130813001127（二）西南扶贫项目资金管理体系创新影响项目资金传递的有效性和使用的协同性有两个关键环节:(1)项目管理系统的设计及其有效性；(2)资金在哪一个层次上整合。现行的资金管理规定决定了资金不可能通过项目办系统直接传递，因此，传递的有效性取决于省区级项目办在资金传递流程中的作用。其中最主要有两个方面:第一,资金分配计划由省区级项目办根据项目实际进展制定。第二，有少量的配套资金通过省区级项目办下达，以增强和保持对整体项目的协调性。广西西南项目的资金运作机制就是按照以上原则设计和运行的。010920130813001128（二）西南扶贫项目资金管理体系创新另一个要解决的问题是：所有项目资金必须在县一级统一分配使用。因为：（1）各分项目之间既相互独立，又相互关联形成一体，在资金安排上必须首先考虑项目的整体性，然后才是分项目的独立性；（2）不同的资金有不同的使用规定，当到位的资金与项目建设需要产生矛盾时需要进行调配，否则肯定影响整体项目的推进；（3）县项目办是政府专门为执行好项目而成立的机构，有能力担负资金整合的职责。而且，也只有赋予县项目办整合资金的职能，才能确保按计划实施项目并保证项目的整体性；（4）只有责权利的统一，才能解决资金传递的有效性和资金使用的协同性问题。010920130813001129（二）西南扶贫项目资金管理体系创新由此，广西西南扶贫项目建立了以下的资金传递和使用机制：世行贷款：财政部区财政厅县财政局县项目办项目实施单位项目；扶贫贷款：自治区农行县农行县项目办或项目业主项目；以工代赈资金：区计委或区财政厅区项目办或县财政局县项目办项目实施单位项目；财政资金：区财政厅区项目办或县财政局县项目办项目实施单位项目。010920130813001130（二）西南扶贫项目资金管理体系创新（3）从政策上规定各渠道资金的使用，同时制定资金的管理制度，使各渠道的资金能够合理使用。010920130813001131（二）西南扶贫项目资金管理体系创新3、项目资金管理体系创新（1）机构能