第2章土地管理体制

第二章土地管理体制§2-1概述§2-1概述一、行政体制行政体制,从国家的层面上来看,是指行政机关与立法机关和司法机关的权力划分行政体制指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和类型:中央政府体制、地方政府体制、中央与地方关系体制（一）中央政府体制中央政府体制是国家政权的重要组成部分，是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称中央政府体制可分为：内阁制、总统制、半总统制、委员会制、部长会议体制和国务院体制1.内阁制•内阁制,起源于18世纪的英国，目前,印度、日本、泰国、新加坡、斯里兰卡等；荷兰、比利时、德国、丹麦等；加拿大等•实行内阁制的国家是以国家议会为国家最高权力机关•国家元首一般是世袭的国王或天皇或由公民选举产生的总统.国家元首代表国家.但不是政府首脑•内阁由在议会中占有多数席位的一个政党的领袖或几个政党组成的政党联盟的领袖，经国家元首任命组成•在议会中占有多数席位的党的领袖,经国家元首提名并经议会同意,才能成为内阁首相或总理,内阁成员也是议会议员.内阁首相或总理是国家最高行政首长,是政府首脑,但不是国家元首。•内阁首相或总理是国家实际权力中心，他不仅是政党领袖、政府首脑，也是议会领袖•内阁是国家的决策中心•政府或内阁不向国家元首负责,但必须向议会负责,接受议员的质询,解释政府的政策和决定.议会有罢免首相或总理的权力2.总统制总统制,起源于18世纪末期的美国,总统既为国家元首,又为政府首脑,如巴基斯坦、印度尼西亚、伊朗；埃及、南非；墨西哥、巴西、智利、委内瑞拉总统由全国选民直接选举产生,不需要议会批准.总统对全国选民负责,不对议会负责政府由总统组阁,不需要得到议会大多数的支持.议会中的政党对总统没有直接的决定性影响,总统所在的政党并不一定是议会中的多数党总统是国家的权力中心和决策中心.总统总揽行政权.任免部长和其他高官的权力.代表国家同其他国家缔结条约和签订协定的权力.是国家最高军事统帅.指挥军队的权力总统没有向议会提出法案的权力.但对议会通过的法案有签署权,有否决权.但是,议会也可以以三分之二的多数推翻总统的否决,该法案就可以立即成为法律生效3.国务院体制中国的国务院体制是在1954年形成.国务院人选由全国人民代表大会决定,由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成中华人民共和国国务院是中国最高行政机关,由每届全国人民代表大会第一次会议产生,是中国最高权力机关.国务院对全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作国务院总理由中共中央按法定程序推荐,由国家主席提名,经全国人民代表大会全体代表过半数通过,由国家主席任命.国务院其他组成人员均由中共中央推荐，总理提名，经全国人民代表大会全体代表过半数通过,由国家主席任命国务院实行总理负责制：总理领导国务院,副总理和国务委员协助工作国务院向全国人民代表大会及其常委会提出的提案,任免人员,发布的决定、命令和行政法规，都必须由总理签署国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制3.国务院体制地方人民政府首长负责制地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制行政监督体制是指国家行政机关自身对各级国家行政机关及其工作人员的职务行为是否合乎宪法、法律和行政命令而实施的全面监察与督促主要包括上级监督、审计监督和监察监督（二）地方政府体制地方政府是设置于地方各级行政区域内的公共行政管理机关民主集中制地方政府中国地方政府是以民主集中制为原则的政府形式.其特点：(1)中国地方政府是中央人民政府的下级执行机关,下级政府是上级政府的执行机关.省、直辖市、自治区是中央政府的下级机关,设区的市是省、自治区的下级机关,不设区的市和县是设区的市的下级机关,乡、镇是不设区的市或县的下级机关,并统一受中央政府的领导,各级行政机关之间有明确的上下级的隶属关系民主集中制地方政府(2)各级地方政府由各级人民代表大会选举产生,是各级人民代表大会的执行机关.地方政府必须执行同级人民代表大会制定的决定和行政规章.地方各级人民代表大会和常委会有权撤销同级地方政府违背宪法和有关法律的政策和决定(3)各省、直辖市有一定的自主权,自治区有自治权,香港特别行政区和澳门特别行政区有高度自治权(4)各级地方政府必须接受上级和同级的中国共产党中央委员会的领导,执行党的常委会和委员会所做的决定和制定的政策,政府的主要领导成员是党的常委会成员民主集中制地方政府中国的行政区域划分•全国分为省、自治区、直辖市•省、自治区分为自治州、县、自治县、市•直辖市和较大的市分为区、县•自治州分为县、自治县、市•县、自治县分为乡、民族乡、镇•中央政府可以设立特别行政区中国行政区划的层级二级制：直辖市——区三级制：省、自治区、直辖市——县、自治县、市——乡、民族乡、镇四级制：省、自治区、直辖市——设区的市、自治州——县、自治县、市——乡、民族乡、镇民主集中制地方政府地方政府职权：县级以上地方各级政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员地方政府地位:县级以上的地方各级政府领导所属各工作部门和下级政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级政府的不适当的决定地方政府的相互关系:县级以上的地方各级政府领导所属各工作部门和下级政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级政府的不适当的决定.县级以上的地方各级政府设立审计机关.地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级政府和上一级审计机关负责§2-1概述二、土地管理体制土地管理体制是指土地管理机构的设置、职权的划分及运行等各种制度的总和,国家行政体制的重要组成部分土地管理机构是土地管理的组织形式和组织保证，是土地管理体制的载体，包括国土资源部和地方各级政府的土地行政主管部门土地管理职权的划分是土地管理的职能形式和功能保证，是土地管理体制的核心内容运行方面的制度是土地管理体制发生效用的规则和驱动力§2-1概述三、土地管理体制的类型（模式）1.集权制和分权制2.首长制和委员制3.统一管理和分别管理4.业务指导、业务领导、双重领导、垂直领导§2-1概述四、土地管理体制的影响因素1.土地制度是土地的所有制、使用制和土地管制度的统一体。2.经济体制是社会经济系统的基本框架和基本运行原则的组合，包括所有制关系、经济政策结构、资源配置方式3个要素3.基本政治制度基本政治制度主要包括国家政权的组织形式、结构形式、管理形式及其运行机制4.民族文化传统和别国经验§2-1概述五、土地管理机构的含义（土地行政组织）是国家为实现土地行政目标而建立的行政组织,承担对土地实施公共管理的职责是推行统治阶级在土地方面政治主张或意志的工具,是社会和公众在土地利益方面的代表,对土地的公共利益进行有效的管理和服务土地管理机构是日常、大量而繁重的土地行政活动的直接承担者,一切土地行政管理都要依靠土地行政管理机构来完成狭义的土地行政管理机构就是指各级人民政府所属的土地行政主管部门§2-1概述六、土地管理机构的类型1.中央土地行政管理机构国土资源部、9个国家土地督察局2.地方土地行政管理机构省、市、县三级土地行政主管部门市辖区国土资源管理分局以及乡(镇)国土资源管理所3.派出机构国家土地督察局市国土资源行政主管部门派出的市辖区国土资源管理分局县级国土资源行政主管部门派出的乡(镇)国土资源管理所§2-1概述七、土地管理机构的特征1.政治性2.系统性3.法制性4.执法性5.权威性6.社会性7.专业性§2-2土地管理体制的历史沿革§2-2土地管理体制的历史沿革中华人民共和国成立至今,土地管理体制经历了统一、分散、再统一等几次转变,大体可划分以下几个阶段：第一阶段(1949—1955）,内务部地政局负责全国土地的统一管理第二阶段(1955—1986),土地行政管理以城乡分立、部门分管的多头分散管理体制为主体第三阶段(1986—1998),以原国家土地管理局成立为标志,确立全国城乡土地统一管理体制,政府的土地行政管理职能得到加强第四阶段(1998—),以国土资源部成立为标志,土地行政管理体制发展进入一个新的阶段§2-2土地管理体制的历史沿革一、土地管理机构设置的演变建国初,政务院内务部下设地政局,作为全国土地行政管理机构,统一管理土地改革,国家建设征用土地,城镇房地产以及调解土地权属纠纷、土地租税、城市营建规划及考核等工作土地行政管理工作是以地权行政为主,地政工作是结合土改对全国土地进行清丈划界、定桩、登记、颁发土地证等1952年,城市营建规划及考核移交新成立的建筑工程部1955年,撤销地政局,在农业部设土地利用总局,主管全国土地利用工作§2-2土地管理体制的历史沿革1956年,农业部土地利用总局与有关部门组合为农垦部,主管全国国营农场建设土地利用规划工作和荒地勘测调查工作,各级政府中没有专门的土地行政管理机构,以土地利用为主的土地行政管理工作由相关各业务部门分散进行1982年,在农牧渔业部设置土地管理局,管理全国土地的职能,土地统管工作在一定程度上得到加强1986年,颁布并于1987年施行的《土地管理法》以法律的形式正式确立城乡相对集中统一管理的土地行政管理体制1998年,组建国土资源部2006年7月,国家建立土地督察制度,在国土资源部设立国家土地总督察办公室,向地方派驻9个国家土地督察局§2-2土地管理体制的历史沿革二、土地管理职权的演变建国初,土地行政管理主要服务于建国初期的急需,以土地改革作为首要任务,重心为地籍管理和土地征用,其中土地权属和房地产权属的确认尤为重要1954年,土改基本完成,农村开始向农业互助合作发展,土地行政管理职权逐渐分散至多个部门,土地行政管理转向以土地利用为中心1958年,分头管理体制受到极大冲击,职能机构或几经撤改,或形同虚设,形成各用地单位自用自管的格局城市用地分别由规划、房地产、市政、园林等部门协商办理手续农村土地管理形成两个系统,国营农场均由农垦系统负责管理,集体所有土地则由农业系统负责管理二、土地管理职权的演变文革时期,城市地政机构撤销,人员下放、工作停顿,管理工作基本陷入无序状态1982年,农牧渔业部土地管理局成立,归口统一管理：开展土地调查、登记和统计,重点搞好县级土地资源的详查试点;主管土地征用、划拨工作,承办需由国务院审查批准的项目用地的申请、审查和报批工作;开展各级土地利用规划编制工作;组织土地的开发、复垦和土地利用检查、监督等.城市土地管理,主要是结合清理房产的工作,进行用地清理和登记,开展土地档案的建立多头分散管理的格局仍然存在,但土地行政管理职能的变化突出表现在两个方面:一是逐步向统一、全面管理靠拢;二是土地行政管理的基础工作,特别是地籍和规划方面得到显著加强二、土地管理职权的演变1986年,国家成立专门的土地管理机构——国家土地管理局,城乡土地行政管理事业取得不断拓展1988年4月,全国人大修改《宪法》,同年12月修改《土地管理法》,确立土地所有权和使用权相分离的原则,土地使用权可以依法转让,实行国有土地有偿使用制度,土地行政管理的职权和内容进一步拓展1993年,国务院机构改革,强调:加强全国土地、城乡地政的统一管理工作,从侧重土地资源管理转为资源和资产并重管理,优化配置、合理利用土地资源,切实保护耕地,充分发挥土地资产的效益,促使其保值增值;加强土地宏观调控,保证土地供需基本平衡,积极培育和完善土地市场,加强土地市场管理,使土地行政管理真正起到国家宏观调控经济、调控市场的作用二、土地管理职权的演变1998年,国务院再次进行机构改革并组建国土资源部,土地行政管理职权得到前所未有的强化同年8月,修订通过《土地管理法》,“促进社会经济的可持续发展”、“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是