城市非经营性公益性基础设施工程项目投融资与建设(第五版)

公路,城际(市)轨道交通,公共租赁住房,水利建设工程项目投融资建设(EPC+BT)方式和市政公用事业投资经营(BOT)方式政策介绍和运用(2013年版第5版)邱茂中律师1,囯务院鼓励和支持吸引社会资金进入政府投资的公益性基础设施,市政公用事业和政策性住房建设等领域1.1,国务院《关于投资体制改革的决定》（2004年）1.1.1界定公益性基础设施建设,属于政府（包括其部门,机构,事业单位）的投资范围1.1.2,鼓励吸引社会资金参与有合理回报和一定投资能力的公益性基础设施项目的投资建设1.1.3规范政府投资资金管理,包括预算资金,各类专项建设资金,统借国外贷款(近年又批准地方政府建设债券发行),表现为直接投资,资本金注入,投资补助,转贷和贴息等方式1.2国务院《关于加强地方政府融资平台工作管理有关问题的通知》（国发「2010」19号）清理整顿融资平台同时,可以吸收社会资金投资建设基础设施项目1.3,国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展若干意见》(2010年5月13日),又称“新36条”细化2005年国务院“非公36条”,鼓励民间资本进入基础产业和基础设施,市政公用事业和政策性住房建设,社会事业,金融服务,通信和交通运输等领域1.4,财政部,发改委,人民银行,银监会《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预［2012］463号）1.4.1,地方性政府债务规模过大,为有效防范财政金融风险,必须规范地方政府的融资借债行为,1.4.2,地方政府及所属机构原则上不得承做BT,不得承担逐年回购责任方式举借政府性债务1.4.3,但是,可以承做BT的属于政府性债务的项目,仅局限在公路,公共租赁住房项目1.4.4,重申地方政府不能承担政府融资平台的债务,包括平台公司BT债务,不能承担任何承诺,担保,1.5,国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发［2013］36号）推进城市基础设施建设投融资体制和运营机制改革1.5.1,建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制1.5.1.1,政府应集中财力建设非经营性基础设施项目,1.5.1.2,通过特许经营,投资补助,政府购买服务等多种形式,吸引包括民间资本在内的社会资金,参与投资,建设和运营有合理回报或一定回收能力的可经营性城市基础设施项目,在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待,1.5.2,创新基础设施投资项目的运营管理方式,实行投资,建设,运营和监管分开,形成权责明确,制约有效,管理专业的市场化管理体制和运行机制,1.5.3,改革现行城市基础设施建设事业单位管理模式,向独立核算,自主经营的企业化管理模式转变,1.5.4,完善城市公用事业服务价格形成,调整和补偿机制，1.5.5,创新金融产品和业务,出台财政扶持政策,落实税收优惠政策。2,全面清理整顿地方政府融资平台,坚持维持,压缩,退出,改制政策2.1,国务院《关于加强地方政府融资平台工作管理有关问题的通知》（国发［2010］19号）2.2,财政部,发改委,人行,银监会《关于贯彻落实〈国务院关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知〉有关事项的通知》（财预［2010］412号）2.3,银监会《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发［2010］110号）2.4,银监会《关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知》（银监发［2011］）14号2.5,银监会《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发［2011］34号）2.6,银监会办公厅《关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题的通知》（银监办发［2011］191号）2.7,银监会《关于加强2013年地方融资平台风险监管的指导意见》2.8,上述主要政策要点2.8.1界定地方政府融资平台,即由地方政府及其部门,机构,所属事业单位等通过财政拨款或注入土地,股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,並拥有独立企业法人资格的经济实体,并纳入银监会名单制管理体系全面检查监管2.8.2除在2010年6月30日前已投融资建设之外,上述融资平台不得再接手完全或大部(70%)由财政性资金支付的公益性项目投融资建设,对融资平台授信余额只减不增2.8.3,上述融资平台原则上仅能从事赢利性收入公益性项目(如收费公路,自来水工厂等),特别是能从事有偿还能力的保障性住房项目2.8.4,上述融资平台承担政府性债务范围内的公路,公共租赁住房项目的,不能采取BT等方式,不能向一般企业及非银行金融机构举债2.8.5,上述融资平台在清理整顿后,吸引民间资本合资,与政府脱钩,改造成正常的法人治理机制的自负盈亏的企业法人,其债务不属于政府性债务,只能依靠自身经营收入偿债2.9,结论是,BT项目投资不能与融资平台有任何交易关系,而直接对口政府机构,並采取代建制方式3,中央建筑企业从事投融资建设(BT和BOT)政府公益性基础设施项目的动机3.1国家国资委鼓励央企从事包括BT,BOT在内的投资业务3.2,国家优先安排央企整体上市,和发行企业债券,募集大量社会资金,並且金融机构给与央企大量贷款授信,因此央企有巨量的资金能力3.3,囯资委对央企经营收入的经济增长值考核,迫使央企通过投资(包括BT,BOT)提高企业利润率3.4,央企通过对政府公益性项目投资,解决政府短期资金困难,从而和政府良性互动,以资本经营拉动和扩大生产经营4,BT的主要适用法律--《政府采购法》4.1,政府是采购主体,可以授权部门机构和所属非赢利性事业单位采购,但不得授权企业采购4.2,为了便于政府采购信息统计和财政预算编制提供依据,政府采购应按财政部《政府采购品目分类表》执行,其中公益性基础设施项目采购品目,如：公用房建设B0101住房建设B0102(公共租赁住房项目属于此品目)文教,卫生,音乐,体育等公共设施建设B0104纪念性建筑设施建设B0105市政公用设施建设B0202集中供暖,供热,供气工程B0204污水处理B0301市政垃圾处理B0302园林绿化工程B0303防沙工程B0306河道疏浚工程B0401大坝,水库,闸门,泄洪工程B0402机场,航空工程B0501港口工程B0502铁路工程B0503公路,桥粱,涵洞B0504电力工程B07电信工程B08其他种类工程B994.3,国务院办公厅《关于加强政府采购管理工作的意见》（2009年4月10日）4.3.1,应采尽采原则凡列入国家规定的政府采购目录范围的,应进入政府采购程序,从近几年中纪委,高检展开的建设市场专项整治情况公布,以种种理由和困难,阻挠和迟缓政府采购程序的,腐败情况严重4.3.2管采分离原则严禁政府采购程序由一个部门,机构,甚至项目业主(建设单位)全部包揽,铁路,公路部门普遍问题严重,重要原因是管采不分离,没有监管约束中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室,铁道部《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易中心招标工作的指导意见》,规定在2012年6月基本实现铁路工程管采分离原则4.3.3预算约束原则项目预算超概算,决算超预算现象,一般分析为主管部门和项目业主(建设单位)工作责任性不强,缺乏工作能力,应于问责；除谨慎,准确,周到,全面编制预概算时,应考虑在执行预算时,有一定的资金节约4.3.4,采购债务管理原则应加强项目采购,延期或分期付款产生的债务管理(如BT采购债务管理),落实分年资金偿还计划4.4,工程项目采购应采取公开招标方式4.5,财政部《全国政府采购管理交易系统建设总体规划》和《政府采购业务基础数据规范》（财库［2013］18号）4.5.1,全国统一电子化政府采购管理交易平台,实现全流程电子化操作,有利彻底实现管采分离机制4.5.2,强化政府采购管理和交易系统銜接,中央和地方系统銜接,集中采购和分散采购交易平台统一4.5.3,政府采购工作流程,和部门财政预算銜接,和国库集中支付銜接,有利遵从统一的财务核算制度与报告的规定4.5.4,政府采购进入政府公共财政管理信息系统(GFMIS),将政府采购和财政预算管理,国库支付管理,现金管理,资产管理,绩效评价及财政总帐管理等系统銜接,形成完整的财政支出纪录和报告体系5,BT,BOT项目应有完整的基本建设程序5.1,符合城市建设规划和土地利用总体规划5.2,完成项目建议书和工程可行性研究报告批准5.3,完成环保,地震,水土及文物等各项评估批准5.4,完成土地规划和工程建设规划批准5.5,完成项目建设用地预审和用地批准5.6.住建部《住房和城市规划行政处罚裁量权的指导意见》（2012年9月20日）规定5.6.1,可以采取改正措施,清除对规划实施影响的,查封施工现场,按期改正的,处建造价5%罚款,如采取强制拆除的,处建造价10%罚款。5.6.1,无法采取改正措施,对存在违反城乡规划的建筑物,构筑物单体,按期拆除,不予罰款,如逾期,处建造价10%罚款,对不能拆除的没收实物或收入,並处建造价10%以下罚款。6,建设部,财政部,发改委,人行《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》（2006年）确定BT基本结构的原则6.1,要求项目出资方和工程施工承包方两者分离6.2,BT方式采取,建筑企业设立项目公司作为出资方和发包方,建筑企业作为承包方的两者分离6.3,BT招标方式尽量采取投融资标和施工标结合的方式6.4,上述投资方和工程承包方分离,产生两次征税问题7,BT基本结构应采取代建制建设方式(EPC+BT方式)7,1,上述财政部等四部委（2012）463号文件,要求BT采取代建制方式7.2,上海市人民政府《政府投资项目建设体制改革方案》和《上海市工程建设项目管理公司资质管理暂行规定》有关代建制要点介绍7.2.1,代建制目标是适应社会主义市场经济发展,转变政府职能,理顺投资,建设,运营和监管四者关系,提高工程项目建设管理水平和发挥投资效益,将政府投资项目管理的职能从政府部门移交企业7.2.2,政府投资项目代建制项下政府职能如下,7.2.2.1,制定中长期政府投资计划和年度计划,制定专业规划,建立项目技术储备(包括项目设计方案)7.2.2.2,审批项目建议书,工程可行性研究报告和初步设计(概算)文件7.2.2.3,安排和完成项目基本建设的行政程序的各项工作7.2.2.4,确定投资方式,融资方式(包括BT方式),以及项目管理方式7.2.2.5,安排和完成项目政府采购的行政程序的各项工作,如果是采取BT方式,应安排和完成纳入政府性债务管理的行政程序的各项工作7.2.2.6,公开招标选择项目管理公司(包括BT投资公司),及工程承包公司(包括设计单位),项目管理公司和工程承包公司不能存在隶属,资产和其他利益关系7.2.2.7,实施项目基本建设行政监管的各项工作,包括过程审计7.2.2.8,公开招标工程监理,财务监理(投资监理)7.2.2.9,安排和完成项目竣(交)工验收的行政工作以及行政考核,年检,评级等行政工作7.2.2.10,竣(交)工交付项目的资产管理和运作,等等7.2.3,政府投资项目代建制项下的项目管理公司(BT投资公司)职能如下,7.2.3.1,原则上,負责从项目完成立项以后,直至项目竣(完)工交付使用的全过程项目管理7.2.3.2,项目前期咨询,包括项目建议书和可行性研究的编制,评估7.2.3.3,项目前期动拆迁和项目建设红线外部配套工程的管理7.2.3.4,组织项目工程设计优化7.2.3.5,政府委托,代表政府组织设计,施工,监理,设备采购选型的招标工作7.2.3.6,项目工程设计,投资,质量,进度等管控,合同管理和施工现場协调7.2.3.7,项目生产试运行管理和评估7.2.3.8,如果是采取BT方式,负责项目投资和融资,满足项目建设资金需要7.2.3.9,负责项目财务管理,支付管理和现金管理7.2.3.10,组织项目工裎竣(交)工验收和移交生产使用,等等8,项目建设资金和政府采购资金管理8.1,国务院《预算法实施条例》（1995年）8.2,财政部《政府采购拨付管理办法》（2001年）8.3,财政部《关于将按预算外资金管理收入纳入预算管理的通知》（2010年）8.4,财政部《关于进一