第四章公共危机管理的预警机制

第四章公共危机管理的预警机制常熟理工学院管理学院范炳良•教学目的：通过本章的教授及学生的学习活动，使学生掌握公共危机管理预警机制的基本知识。•内容提要:◆公共危机预警机制的内涵与作用◆公共危的机预警系统的建立与构成◆公共危机的预警第四章公共危机管理的预警机制公共危机预警对于及时地规避、转移风险，或者迅速采取措施，使公共危机的风险降到最低的程度来说，具有重要的意义。要使公共危机的预警快速有效，就要建立公共危机预警机制。一、公共危机预警机制的内涵、功能和作用1、公共危机预警的含义及类型（1）预警的来源：“预警”一词，最早源于军事，也最常用于军事，原指通过预警来提前发现、分析和判断敌人的进攻信号，并把这种进攻信号的威胁程度报告给指挥部门，以提前采取应对措施。后来人们把这个词逐步应用到政治、经济、社会、自然等多个领域。预警日渐成为一个广义概念。（2）公共危机预警，指根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等作出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使政府和民众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。一、公共危机预警机制的内涵、功能和作用（3）公共危机预警系统的地位：公共危机预警系统是为了能在危机来临时尽早地发现，所建立的一套能感应危机来临的信号，并能判断这些信号与危机之间关系的系统。这样，就可以通过对危机风险源、危机征兆进行不断的监测，在各种信号显示危机来临时及时地发出警报，采取行动。一、公共危机预警机制的内涵、功能和作用（4）公共危机预警系统分类：◆公共危机预警系统从手段上可以分为电子预警系统和指标性预警系统。▲电子预警系统主要是通过电子装置进行信息采集、信息分析、决策和发布警报的自动预警系统。它又可以分为动态移动系统、动态固定系统、静态移动系统、静态固定系统和混合型系统五类。不同类型其功效、优长也不同。▲指标预警系统主要是对那些无法根据直接获得的信息判断突发事件能否发生，是哪一级突发事件，有多大危害的突发事件进行预警的系统，它需要对信息进行加工后才能得出正确的判断。两大类预警系统各有所长，因此，在选择建立何种预警系统时不能生搬硬套，而应该根据本身的具体情况来确定到底要建立哪一种预警系统。一、公共危机预警机制的内涵、功能和作用（4）公共危机预警系统分类（续前页）◆公共危机预警系统从时间上可以分为中长期预警和短期预警两类。▲中长期预警是对潜在对象在较长时间跨度内的目标、实力、政策趋向和引发危机的可能性作出预测和防治，以有效地避免危机的发生。▲短期预警是对潜在对象在较短时间内引发危机的可能性及可能采取的战略、策略、具体措施等作出预测和估价，以减缓和中断冲突激化的过程。2、公共危机预警机制的功能危机前预警是公共危机管理的首要阶段，也是危机管理的第一道防线。通过预警系统的建立，可以帮助政府对可能发生的各种形式的危机事先有一个充分的估计，提前做好应急准备，选择一个最佳应对方案，以最大限度地减少危机所造成的损失。2、公共危机预警机制的功能(1)预见功能通过对政治社会生活领域中特定指标要项的研究，找出某些敏感性指标的异常变化并预先指出其发展征兆。这种预见性功能是危机预警的首要功能，该系统中的其他功能基本上是由此衍生而来的。2、公共危机预警机制的功能(2)警示功能通过对政治社会生活领域中的特定指标要项的监测，政府可以就有关信息和结果向相关部门或社会公众发出警示，发挥导向功能。2、公共危机预警机制的功能(3)减缓、延缓功能这一功能往往容易被人们所忽视。实际上许多危机的损害程度和规模之所以最终导致难以收场的地步，很大程度上是由于没有认识到一些危机可能是难以完全避免的，比如一些非人力所能及的自然灾害，对此就只能尽可能地利用已存在和潜在的条件来尽力减缓、延缓其发展的速度，减少其所带来的损失，避免危机的扩大和升级。2、公共危机预警机制的功能(4)阻止、化解功能对于许多现实问题，政府可以通过一定的措施给予相应的阻止和化解，实际上也在某种程度上防范了未来危机事件的发生。这是预警系统中最重要也是最现实的目标。3、建立公共危机预警机制的作用（1）有利于组织做出快速反应建立危机预警机制的目的就是要提高组织在危机发生时的快速反应能力，减少危机带来的损失。危机中，快速反应能力在危机管理中具有十分重要的作用，它会影响危机的进程。危机发生时，危机预警机制会及时地发出警报，从而减少为判断危机是否发生所浪费的时间，这样，就大大提高了危机反应的速度。在危机早期，采取快速反应就可以切断或阻延危机中的瀑布式放大机制，减少危机所带来的损失。而且，反应行动速度越快越有效，对放大机制的阻延作用就越明显．危机带来的损失就越小。（2）减少危机监测成本，提高危机监测效果有了危机预警，就可以减少对危机进行人工监测的工作强度，也就降低了危机监测的人工成本；而且危机监测是一项长期任务，长期的人工成本累积有可大大超过危机预警的建立和维护成本。从监测性能上看，危机预警机制要比单纯的人工监测稳定，人工监测会因为员工的技能、知识、态度、情绪和外部的干扰等因素而产生不同的监测效果。由于监测效果的波动，管理者无法准确地确定每次危机监测结果的可信度有多大，这样就增大了危机反应决策的难度，降低了危机反应速度。对于危机预警机制来说，只要系统设计得完善，并且维护得当，危机监测的可信度就会比较高而且稳定，效果就会比较好。案例4-11989年美国旧金山大地震前的防灾演习•1989年8月，美国联邦与州政府的一个1000人的联合灾难处理队伍在旧金山演习测试一个地震应急计划。大约在6个星期之后，剧烈的洛玛普列塔大地震袭击了城市，震塌了房屋，引发了火灾，而很多生命都因为疏散工作以及紧急医疗救助的得力而得以保全。研究表明，大地震每50～100年发生一次。1906年4月18日旧金山8·3级大地震发生后，导致700人死亡。加利福尼亚人由此加深了对地震知识的了解，学校和医院定期举行地震演习，应急服务部门不断操练当地震再度发生时他们所需的技能。二、公共危机预警系统的建立1、公共危机预警系统建立的目标、原则和要求（1）公共危机预警系统建立的目标建立公共危机预警系统，首先要明确公共危机预警系统要达到的目标。总体而言，一个系统的建立，必须达到如下一些目的：一是要能采集到预警所需要的信息；二是预警要准确，既不能把不是风险的信号发布为风险信号，出现错误预警，防止发生寓言故事中“狼来了”的悲剧，也不能忽视任何危险的征兆，延误预警；三是预警信号必须及时发布，并使所有应该接收到的人能及时收到；四是发出的预警信号必须明确，容易为接受者所理解；五是要避免各种预警信号之间相互干扰影响接收者；六是预警系统的建立和使用必须既经济又合理。二、公共危机预警系统的建立（2）公共危机预警系统建立的原则★以人为本：设计政府预案要以“尊重人的生命安全”为前提★常抓不懈：绝不能使“危机预警”成为“危机应付”★分级预警：依据对可能发生的危机事件的范围、影响程度进行科学分级，制定分级预案，进行分级预防和应急处理，依法规范和宣布突发事件的级别，从容应对。★注重实效：政府要考虑治理能力、民众心理承受能力和大众传播媒介等因素；对不同层次和不同程度的预警对象，要在预警的同时采取合适的方式方法，圆满实现既“应该做”又“做得好”的预期目标。★全员参与：政府的功能是有限的。通过全员参与，既让大家了解了危机的性质、深度及影响，了解了危机预警的方法，增强了透明度，又发挥了大家的作用和积极性，有利于预警工作的开展。二、公共危机预警系统的建立（3）公共危机预警系统建立的要求★根据危机预警的要求选择合适的指标体系，这些指标应能较好地反映出危机发生与否。二、公共危机预警系统的建立（3）公共危机预警系统建立的要求（续前页）★指标的持续性。也就是说，建立指标所需要的信息是可以持续得到的。如果确定指标所需要的信息有时可以获得，有时无法获得，或者是只能部分地获得，那么这项指标就不能持续地建立起来，这样危机预警系统的指标体系就会不完整。二、公共危机预警系统的建立（3）公共危机预警系统建立的要求（续前页）★指标体系的相对稳定性。危机预警的各种指标应该保持相对的稳定性，不能在不同的环境下出现明显不同的解释。如果指标因环境的不同会出现含义的变化，那么危机预警系统就无法根据指标的初始含义对危机进行预警；如果指标替换得过于随意，那么建立在各种指标基础上的危机预警系统就可能丧失权威与可信性。二、公共危机预警系统的建立（3）公共危机预警系统建立的要求★指标数据要根据情况的不同和危机的不同而更新。社会在日新月异地发展，预警指标体系也应该与时俱进。如果危机管理工作非常出色，外部环境是一个稳定的环境，那么指标数据更新的间隔时间可以长一些；如果处于一个瞬息万变的环境之中，可能就需要进行持续的或频繁的危机预警指标的更新2、公共危机预警系统的建立过程•第一步，确定需要对哪些危机建立预警系统。•第二步，评估危机风险源、危机征兆、危机征兆与危机发生之间的关系。这时需要危机管理专家和遭受危机影响的部门成员一起参与评估，如有必要也可以邀请其他遭受危机影响者参与评估，使得分析更加全面。•第三步，根据评估结果，确定危机监测的内容和指标，并确定危机预警的临界点。•第四步，确定建立什么样的危机预警系统，采用什么样的技术、设备、程序，需要为危机预警系统配备哪些资源。•第五步，评估危机预警系统的性能，了解系统的特性，如系统的误差、准确性、可信度、稳定性、连续性，系统需要什么样的维护措施及可能受到的干扰等。•第六步，为危机预警系统的使用和维护配备适当的人力资源，并制定相应的规章制度，确定使用和维护人员的责任、权利和义务。•第七步，向需要接受危机警报的公众说明危机预警系统的原理与使用方法，使他们理解危机警报，并在收到危机警报时能做出正确的反应。如有必要可以进行危机预警演习，使公众掌握如何对危机警报做出正确的反应。三、公共危机预警系统的构成危机预警系统包括信息收集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统和咨询子系统等。相应的危机预警系统工作过程是：信息收集；信息分析或转化为指标体系；将加工整理后的信息和指标与危机预警的临界点进行比较，从而对是否发出警报进行决策，发出警报。三、公共危机预警系统的构成1、信息收集子系统（1）信息收集子系统的任务是对有关危机风险源和危机征兆等信息进行收集。设计时要保证信息收集的全面性，危机预警系统要确定信息收集范围，这取决于危机风险源存在的范围。在建立危机预警系统时，首先要分析危机风险的分布状况，不能有所遗漏。否则，一开始就无法保证危机预警系统对危机的预警功能。三、公共危机预警系统的构成1、信息收集子系统（2）在信息收集时也要注意信息传递障碍，这些障碍可以分为人为的障碍和非人为的障碍。人为的障碍一般是由于所要传递的信息与信息传递者之间有利益上的相关性，传递者就根据自己的需要对信息进行加工处理(如增加、删除、篡改等)，使信息在传递过程中失真，从而影响了危机预警系统的准确性。解决办法：通过选择合适的传递者和规章制度的重新制定，来减少或消除信息与信息传递者之间的利益相关性。非人为的障碍一般是由于系统本身存在的缺陷或干扰所导致的，这就要求系统设计得要较为完善，并有很强的抗干扰能力。三、公共危机预警系统的构成2、信息加工子系统（1）信息加工子系统的功能包括信息整理、信息识别和信息转化三大功能。（2）危机预警系统收集到信息之后一般需要对信息进行整理和归类，尤其是在指标性危机预警系统中，信息与危机之间缺乏显而易见的联系，信息的整理和归类就显得更为重要。（3）对信息进行整理和归类之后，信息就显得非常清晰和有条理，也就能够从整体上把握所收集到的信息。当然这还不够，系统还需要对信息进行识别，以排除干扰信息和虚假信息。信息传递过程中由于人为的因素或沟通过程存在的“噪声”和沟通障碍，导致信息的部分或全部内容丧失真实性，形成虚假信息。★虚假信息可能是某些人为了某种目的，故意发出不真实信息，也可能是在信息传递过程中自