第十二章公共危机管理的保证体系

第十二章公共危机管理的保障体系常熟理工学院管理学院范炳良第十二章公共危机管理的保障体系“兵马未动，粮草先行。”花样翻新、能量升级的公共危机给社会造成的损失在许多情况下绝不亚于一场低烈度战争，而紧迫性和多变性还有过之而无不及。为了打赢这场战争，必须要有充足的物资和后勤保障储备。所以，危机管理中的保障工作十分重要。第一节公共危机管理保障体系的内涵及特点1、公共危机管理保障体系的内涵公共危机管理的保障是指政府运用专门后勤力量，在处理紧急和意外事件行动中，对特定对象所进行的保障。危机保障领域是指那些自身拥有特殊的专业技能、业务范围，特定的资源、设备和能力，主管着特殊的事务，担负着紧急事务，应对某些特殊任务的职能部门所实施的行为。这些职能部门包括：管理、交通、通讯、信息、商业、卫生、银行、保险、红十字会等。它们的具体行为包括：人员抢救与工程救险、医疗救护与卫生防疫、交通运输保障、通信保障、电力保障、食品物资供应、灾民安置、城市基础设施抢险与应急恢复、应急资金供应等。第一节公共危机管理保障体系的内涵及特点2、公共危机管理保障体系的构成保障系统应包括资金支持和物资支持两个方面，是公共危机管理中的重要支持系统。（1）建立应急资金投入制度作为公共危机管理主体的政府，在每年制定财政预算时，将处理突发性公共危机事件的经费预留出来，是非常必要的。根据《中华人民共和国预算法》第32条规定，政府预算应当按照本级预算支出额的1％～3％设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害开支及其他难以预见的特殊开支。非典型肺炎疫情发生以后，中国各级财政组织切实做好财政保障工作，从资金、政策和措施等方面全力支持和保障抗击“非典”的需求。第一节公共危机管理保障体系的内涵及特点（2）建立物资调配网络在应对公共危机中，物资和一定的技术支撑是必不可少的。因此，需要建立互相协调、互相联系、反应灵敏的物资调配网络。加强物资调运、确保市场供应。千方百计地组织货源，监控现金收支，严厉打击囤积居奇、哄抬物价的不法商贩，坚决维护市场和物价稳定，及时进行市场监控，通过各种方式保障非常时期的绝对稳定，保障日常供应，满足人民群众的生活需要，杜绝大范围抢购的情况发生，使非常时期人民群众的生活需要得到保证，避免造成社会恐慌。第一节公共危机管理保障体系的内涵及特点（3）建立应急物资保障制度公共危机发生以后，各级政府部门以及相关机构，应当保证应急处理所需的必要物品，例如，在突发性公共卫生事件中，要保证医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的供应。根据公共危机应急管理的需要，公共危机管理部门有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关的设施、设备；必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对公共危机发生地实行封锁。第一节公共危机管理保障体系的内涵及特点（4）建立应急物资管理使用监督制度在处理涉及面较广、危机程度较大的公共危机时，对于国家和社会各界提供的应急物资的使用需要建立监督机制。在我国目前的体制下，应该建立由纪委、监察等相关部门组成的监督体系，建立相关的审批程序和监督系统，对财政应急专项资金的管理使用实行跟踪监控和内部审计，保证资金专款专用。接受社会捐赠物资要严格按照有关法律法规，切实做到手续完备、专账管理、专人负责、财款相符和账目清楚，从而切实保证捐赠的物资能够用于应对公共危机。（做到专款专用、严禁挪作他用！更不允许贪污、克拿卡要）第一节公共危机管理保障体系的内涵及特点3、公共危机管理保障体系的特征一是保障任务的应急性。危机一般在突然情况或临界情况下发生，时间紧、任务急，危机保障的根本任务就是要保证解除应急状态的顺利进行。二是保障行动的快速机动性。我国幅员辽阔，保障力量往往远离应急事件发生地，这就要求通过快速、高效、安全的海、陆、空途中保障，争取主动权，提高生存能力。三是保障方式的灵活多样性。由于潜在突发事件多，规模不一，种类各异，要求保障力量适应不同地域、不同种类、不同样式和不同规模应急事件的要求，做到灵活多样、机智多变。四是保障环境的复杂危险性。危机事件发生后，环境特殊、复杂而恶劣，决定了应急后勤保障任务的危险性。五是保障实施的艰巨性。主要是保障节奏快，时效高，需要在单位时间内完成的工作量大，增加了保障的难度；由于环境复杂而危险，保障资源有限，必须确保保障的准确性和高效率。六是保障力量的专门性。针对某一事件，为某一危机实施应急保障而组建后勤保障力量。七是保障时机的特定性。在特定时空条件下对危机或重大抢险救灾行动实施的后勤保障。八是保障对象的特殊性。主要对担负应急事务和因突发灾变需要救助的特定人群实施紧急后勤保障。应急保障和常态保障是共性与个性、一般与特殊的关系。应急保障是常态保障在特殊时期、特殊环境中的特殊保障行为，主要集中在事件的突发阶段，起着保障当前急需和衔接后续一般后勤保障力量的用。应急保障和常态后勤保障构成后勤保障的完整过程。第一节公共危机管理保障体系的内涵及特点案例：1984年印度博帕尔事件中的专业危机管理人员1984年12月3日凌晨，位于印度中央邦首府博帕尔市的农药厂发生甲基异氰酸酯(MIC)储罐泄漏，近40吨MIC及其反应物从博帕尔农药厂冲向天空，顺着每小时4海里的西北风向东南方向的市区飘去。博帕尔市顿时成了一座恐怖之城。此次事故共有2500余人丧生，20余万人中毒。博帕尔农药厂实际上是美国联合炭化公司的子公司联合炭化印度有限公司所属的一个工厂，主要生产氨基甲酸酯类农药西维因，生产的原料、产品及中间体中有多种有毒物质，其中包括剧毒的光气和MIC等。但令人遗憾的是，政府各部门对博帕尔农药厂的潜在威胁一无所知，工厂的管理人员也无相关的毒物救治知识，事件发生时人们完全处于无助的状态，这是损失如此惨重的重要原因之一。第二节公共危机管理保障体系的组织建设在整个危机救援系统中有应急前方力量的存在，也就必然有后方力量的支持，以提供前方应急所需的物质和人力资源，并保证应急救援行动不会因为后方支持不力或不及时而造成耽搁，甚至可能影响到伤员的营救和事故现场的控制等，所以建立一个完善的支持保障中心是十分必要也是极其重要的。它的存在不仅保证了应急资源的充足供应，节约了由于盲目购置设备和添置人员而浪费的应急经费，同时通过众多部门的参与也提高了整个社会的安全意识。第二节公共危机管理保障体系的组织建设1、构建公共危机保障的组织机构公共危机管理保障组织机构的构成人员主要包括以下几种：（1）技术支持人员技术支持人员是支持保障中心的重要组成部分，它所包括的人员来自各个部门、各个层次。下面将分别论述其成员在应急行动中的具体职责，以作为非事故期间决定人员培训内容的依据和参考，同时也作为采取应急行动时事故指挥者用来进行人员调度的参考。第二节公共危机管理保障体系的组织建设Ⅰ、采购人员。采购人员的主要职责是确保事故应急中充足的资源供应。其具体职责包括以下几项：应急资源的准备——事故发生前与各应急资源销售商签订采购协议；在事故应急过程中负责提供各种额外或临时需要的物质和器械；参与事故后期的净化工作，并负责通知危险品的接受方由于事故而可能导致的延期发货。Ⅱ、安全和健康人员。安全和健康人员的职责是负责评价事故对现场附近人员和周围社区人员可能造成的生命威胁和健康影响程度，并协助事故指挥者确保所有事故现场及附近的人员都能得到及时安全的疏散，因此，该类人员可作为应急指挥中心和事故现场指挥中心的协调者参与应急行动。第二节公共危机管理保障体系的组织建设Ⅲ、公共关系管理人员。公共关系管理人员的职责是在事故应急中和应急结束后负责与新闻媒体或其他公众传媒的接触，提供并解答有关事故及事故应急的信息和问题。其具体职责包括以下几项：在接到通知后尽快赶到事故现场进入媒体中心，建立与现场应急管理者的联系，与政府部门协调共同进行信息的发布；准备新闻发布会的相关事宜；处理要求采访、摄像及索取信息的事宜；负责从其他管理者处获得有关事故的准确的相关信息，与当地的新闻媒体保持接触；培训有关管理者作为事故情况的发言人。第二节公共危机管理保障体系的组织建设Ⅳ、环境管理人员。环境管理人员负责对事故可能导致的对现场内外环境产生的影响后果的评价，并决定如何采取正确的环境恢复对策以降低事故对环境造成的威胁。其具体职责包括以下几项：接到通知后赶赴事故现场，评价事故对环境产生的影响；向事故指挥者或其他应急组织提供相关的环境信息，例如应采取的应急类型、对事故附近区域的影响、所需的帮助等；协调清洁净化工作，并进行环境监测活动；协助事故调查。第二节公共危机管理保障体系的组织建设Ⅴ、警戒人员。事故发生以后，为了保护事故现场的完整和保证应急救援行动的顺利进行，警戒人员必须在接到通知以后立刻赶赴现场担任警戒工作。在执行任务期间，警戒人员必须遵守一个前提，即所进行的警戒活动不得干扰应急行动。其具体职责包括以下几项：①出于安全原因，同时也是为了保证应急行动的顺利开展，警戒人员必须控制进出事故现场的人员。与现场应急无关的人员和新闻媒体都不得进人事故危险区，以免出现意外人员伤亡或引起现场混乱，增加应急工作的难度和复杂性。此外，警戒人员还必须监督上述非应急人员的活动，并将他们的名单和活动情况汇报给其相应的管理者。②警戒人员负责事故现场的交通指挥，指引不熟悉地形和道路情况的应急车辆进入现场，同时疏导由于发生事故而可能导致的道路交通堵塞，并协助各单位间的通讯联系，提供应急队员所需的帮助等。第二节公共危机管理保障体系的组织建设③除了对事故现场的控制和上述职责以外，警戒人员还应该协助现场紧急疏散，进行人员清点，传达紧急信息，执行指挥机构的通告，协助事故调查等。Ⅵ、法律人员。事故应急的前、中、后期都涉及相应的法律责任，法律人员所担负的职责就是分清这些法律责任和解决相关的法律问题。事故发生前，法律人员主要解决的是各应急组织和机构之间签订相互帮助协议的法律问题；事故中和事故后，它们主要解决的是事故涉及的财产损失、人员伤害赔偿、事故责任承担等方面的法律问题。法律人员必须收集真实的数据和信息，依据有关法律规定和条文做出正确处理。除此之外，法律人员的职责还包括以下四项。（见教材第207页）第二节公共危机管理保障体系的组织建设（2）医疗支持人员为了减轻事故中人员的伤亡情况，特别是由于治疗救助不及时而引起的永久性器官损伤和死亡，在事故应急行动中必须配备专门的医疗队伍，以提供及时有效的救助，该队伍人员统称为医疗支持人员。所有医疗支持人员都必须接受严格的专业培训，且应选择具有丰富的现场救助经验的人员担任负责人，负责人员调配和监督实施具体的救助措施，以保证做到在最短时间内救助最多的伤员。事故发生以后，医疗支持人员应根据接到的应急通知，针对不同的危险品可能造成的伤害，备齐相应的治疗药物和器械，尽快地赶赴现场。（星夜兼程赶赴灾区）第二节公共危机管理保障体系的组织建设由于现场救助受地形、气象等条件的限制，因此，无法进行有大量伤员的事故救助和深层次的医疗护理，而只能根据所鉴别的伤员类别和受伤程度做初步处理后以最快的速度转移救治（现场救治）；所以一般情况下，在事故发生前的应急计划制定阶段，医疗支持人员就应该与各地的医疗中心或各大医院签订互助协议，以便事故发生后可以将经过基本护理的伤员转入这些中心进行深入护理和治疗。第二节公共危机管理保障体系的组织建设2、公共危机保障组织的工作原则一是时间性原则。危机保障往往具有突发性、震撼性等特征，必须把握时机，争取在最短的时间内投入必要的保障力量控制局势的发展。如果在应急保障面前反应迟钝、优柔寡断，势必丧失抢救时机，造成被动局面。（第一时间）二是效率性原则。危机事件发生后，需要组织优秀精良的应急力量达到有效救助的目标。参与危机保障既要注重社会效益，又要注重经济效益，使用尽可能少的人、财、物，达到高效保障的目的。三是机动协同性原则。危机保障必须具有较强的机动灵活性，要求编组灵活，运转协调，指挥得力，职责明确。四是安全性原则。应急过程中，危机保障力量及其保障活动面临严重威胁，确保保障力量的安全和保障活动的展开是应急保障任务完成的基本前提。第二节公共危机管理保障体系的组织建设五是科学性原则。危机保