我国野生动物保护法律制度的不足与完善

龙源期刊网我国野生动物保护法律制度的不足与完善作者：陈煜赵佳来源：《文存阅刊》2018年第24期摘要：目前，我国制定了大量与野生动物保护有关的法律法规，散见于《宪法》、《刑法》、《森林法》、《野生动物保护法》等多部法律规定中，并在《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》等行政法规及各地依据自身实际专门制定的有关野生动物保护的规定、办法、通知等地方性法规及规章和中央部委颁布的部门规章中皆有涉及，甚至在一些程序性法规中仍能找到与野生动物保护相关的规定。但法条的繁多并不意味着野生动物保护法律体系的完备。与此相反的是，现有野生动物保护法律制度中还存在保护范围有限、立法思维错位、立法体系缺乏系统性，行政色彩过于浓厚等弊端。对此，应当扩大现行野生动物的立法保护范围，扭转“重利用，轻保护”的立法思维。完善现行法律体系，推动野生动物保护社会共治环境的形成。借以促进我国野生动物保护工作朝着更光明的未来前行。关键词：野生动物保护；法律制度；立法不足；完善建议自党的十八大以来，党和政府高度重视对生态环境的保护。以习近平总书记为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，谋划开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。野生动物是生态环境必不可少的一部分。保护野生动物实质上就是在保护人类自己。目前，我国制定了大量与野生动物保护有关的法律法规，散见于《宪法》、《刑法》、《森林法》、《野生动物保护法》等多部法律规定中，并在《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》等行政法规及各地依据自身实际专门制定的有关野生动物保护的规定、办法、通知等地方性法规及规章和中央部委颁布的部门规章中皆有涉及，甚至在一些程序性法规中仍能找到与野生动物保护相关的规定。可见，我国已初步形成了较为全面的野生动物保护法律体系。但相关法条的繁多并不意味着野生动物保护法律制度的已趋于完美无缺。与此相反的是，现有野生动物保护法律制度还存在诸如法条多而不精、繁而不细等问题。野生动物保护体系建设是一项牵涉面广、涉及要素多、包容物种广，牵一发而动全身的系统性工程。通过完善的法律制度，严密的监管体系，约束和控制任何侵害野生动物权益的违法行为，在野生动物产业链的源头锁死违法消费者的购买行为。我们必须认清，野生动物所面临的最大风险由人类被贪婪所支配的欲望。而法律恰恰是控制人类贪欲最有效的手段，法律如同笼子，欲望如同猛兽。习近平总书记强调：“坚持生态兴则文明兴。建设生态文明是关系中华民族永续发展的根本大计，功在当代、利在千秋，关系人民福祉，关乎民族未来。”而保护野生动物对于维护生态平衡起着至关重要的作用，必须给予足够的重视。从这点来说，对野生动物保护法律制度的研究就显得极为重要和紧迫。龙源期刊网一、现行立法的不足（一）保护范围有限依据国际标准定义，野生动物是指所有非经人工饲养而生活于自然环境下的各种动物。而我国学界一般将野生动物界定为凡生存在天然自由状态下，或者来源于天然自由状态的虽已经短期驯养但还没有产生进化变异的各种动物。与国际宽泛性界定不相一致的是，我国的《野生动物保护法》对野生动物的范围界定相对狭隘，2016年新修订的《野生动物保护法》第二条规定：“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护，适用《中华人民共和国渔业法》等有关法律的规定。”可见，我国的《野生动物保护法》对野生动物的保护并不全面，而是有选择的将保护范围限定于珍贵、濒危和有科研及经济价值的层面。这不仅透露着浓厚的功利化倾向，还有违客观现实的要求。从生态环境保护的角度看，自然生态的完整性和生物的多样性有赖于整区域生物种群保持相对平衡，而不仅仅是对部分濒危、珍贵及有价值的生活进行倾斜性保护。此种保护方式，缺乏科学性与合理性。一般而言，哪些野生动物需要纳入保护范围，要充分考虑其种群的数量、对人的价值以及生态价值。并且其范围具有阶段性，随着某种野生动物种群的数量的变化，其对人以及生态的影响也将变化，是否纳入保护的范围需以实际情况而定。现行立法实质上是对经济发展所作的妥协，并不利于生态环境的治理与可持续发展，亟待修正。（二）立法思维错位2016年新修订的《野生动物保护法》对将《野生动物保护法》总则第一条：“为保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡，制定本法。”的规定修改为：“为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设，制定本法。”删除了原有条款中利用野生动物的语词。这意味着在野生动物保护领域一直固存的“重利用、轻保护”的立法思维有所改善，不再完全以利益价值作为保护力度的衡量指标。但总则第一条的规定只能视作抽象化的立法宗旨，仅能够成为原则性的指引，而不能充当规范化的运作程序。对野生动物的保护仍有赖于精细化的法律规定予以详细规制。但现行《野生动物保护法》在具体规范性条文上仍暴露出严重的利用倾向。比如，《野生动物保护法》第二十八条规定：“对人工繁育技术成熟稳定的国家重点保护野生动物，经科学论证，纳入国务院野生动物保护主管部门制定的人工繁育国家重点保护野生动物名录。对列入名录的野生动物及其制品，可以凭人工繁育许可证，按照省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门核验的年度生产数量直接取得专用标识，凭专用标识出售和利用。”这就意味着“人工繁育技术成熟稳定的国家重点保护野生动物”一旦被列入相应名录，将不再享有与“国家重点保护野生动物”相同的管控力度。这无疑会助长野生动物人工饲养与繁殖现象的。再者，新版《野生动物保护法》第二十七条规定：“因科学研究、人工繁育、公众展示展演、文物保护或者其他特殊龙源期刊网情况，需要出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品的，应当经省、自治区、直辖市人民政府野生动物保护主管部门批准，并按照规定取得和使用专用标识，保证可追溯，但国务院对批准机关另有规定的除外。”这等于变相将动物表演合法化，并将原法“需要出售、收购、利用国家一级保护野生动物或者其产品的，必须经国务院野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准。”的审批权限下放给了地方。相较于原有规定，新修订的条文反而使得对野生动物的利用变得更加简单，这极易使得对野生动物的使用出现泛滥化与随意化的现象。因此，通过对野生动物保护立法具体规定的分析，我们仍能够看出，当下野生动物保护法律制度仍存在“重利用、轻保护”的现象，立法思维严重错位。野生动物保护的核心价值，应是维护生态平衡和生物多样性。过于强调对野生动物的利用，本质上仍是在被人类中心主义中经济利益优先思维支配。而实现从人类利益中心主义中的生态利益优先阶段向生态利益中心主义的全新阶段的转型和突破将是未来修法的必然趋势，也是实现人与动物和谐共处美好未来的必由之路。（三）立法体系缺乏系统性，行政色彩过于浓厚现行野生动物保护立法的数量相当众多，从法律、行政法规、部门规章到地方性法规、规章等一系列法律文件规定了众多与野生动物保护有关的法律条文，立法体系相当繁杂。但庞杂的法律条文，并没能显现有关野生动物保护立法技术的先进性，反而暴露出了立法零散化、效力低下，不够统一、明确等弊端。如《野生动物保护法》第五条规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织依法通过捐赠、资助、志愿服务等方式参与野生动物保护活动，支持野生动物保护公益事业。”但却对如何支持毫无具体规定，这导致了在实践中此条款几无任何实用价值，社会群体与个人往往只能依靠自身的力量对野生动物进行自发的保护，鲜有政府机关给予支助。再如《野生动物保护法》第六条虽规定“任何组织和个人都有权向有关部门和机关举报或者控告违反本法的行为。野生动物保护主管部门和其他有关部门、机关对举报或者控告，应当及时依法处理。”但却对相关部门接受检举和控告的职责、程序等没有任何详细规定，使得实践中常出现百姓“投诉无门”、机构“相互推诿”的现象。事实上，作为规范野生动物保护的基本立法的《野生动物保护法》对野生动物保护的具体规定总体相当简略，其内容主要是国家鼓励什么，国家保护什么，各地政府应当做什么，国务院林业、渔业行政部门负责什么，省、自治区、直辖市政府什么部门主管什么，应当作什么，等等，阐述了相关部门对保护问题的职能和职责，而不是法律要求相关部门必须做什么，不作为将承担什么样的法律责任。这就致使在实践中，人们大多只能依据各种中央及地方的“条例”、“规定”、“办法”和“通知”来指导自身涉及野生动物的法律行为，而这些规定又普遍面临着效力低下、权威性不足、适用范围有限等弊端。立法体系的混乱与庞杂，使得野生动物保护法律制度呈现出缺乏连贯性与系统性的缺陷。且由于目前的野生动物保护法律制度太过注重行政力量的介入，而对民众日益高涨的参与野生动物保护的热情反馈明显不足。现行《野生动物保护法》几乎全篇都在强调政府机关的职责，对于如何整合社会资源与个人力量没有作出详细的具体规定。而野生动物保护本就是一个庞大龙源期刊网的体系工程，野生动物分布广泛，涉及野生动物违法猎捕及买卖的行为相当隐蔽，仅靠政府机关的力量显然是不够的。必须得到普通民众的广泛介入、实现多方位的监控才能达到良好的效果。二、完善建议（一）扩大现行野生动物的立法保护范围，扭转“重利用，轻保护”的立法思维对野生动物的保护不能被功利化的发展视角所主导。否则必将背离生态保护的主旨。野生动物之所以应当被保护不是因为其对人有价值、有利益，也不是因为其已经到了濒临灭绝的地步，所以才值得保护。这种“重利用、轻保护”的立法观点将有碍于我国的生态文明建设，不利于实现生态环境的可持续性发展。立法应当考虑生态利益和生物多样性利益而非经济利益。对野生动物的范围不应当只界定为现行立法所规定的两个大类的野生动物，而应当适当扩大，不以对人类的有用性为目的，而应该更多考虑到野生动物的生物链的安全及物种的多样性，从而维护整个生态系统的安全。除却一些经科学论证，明显对人类有害可以不用保护的野生动物，其他的一切野生动物都应纳入立法所保护的范围中来，才能维护整个野生动物物种之间的生物链的完整性及物种之间的交流与变异。因此，必须适当扩大与调整野生动物的立法保护范围，并将“三有”野生动物的判断标准，修改为“有重要生态、科学、社会价值”，摒弃物质化立法倾向，完善生态化的标准要求。不仅如此，由于野生动物的种群总是在不断变化的，立法必须符合生态环境保护的客观要求，作出及时的修订。而我国目前的《重点野生动物保护名录》发布于1989年，且长期未得到修正，名录中的部分野生动物已不符合需要重点保护的现实却仍未去除，而一些本不属于濒危物种的野生动物在人类活动影响下，已经趋于灭绝，却仍未纳入到重点保护名单中。从这点来说，建立完善及时的野生动物生态种群监控机制就显得极为重要。这对于推动专业化、针对性，具备充分实效的野生动物保护法律制度的建设起着关键性的作用。在人类的干涉下，野生动物的生态平衡时常会在短时间内就被打破，如果不对其自然的种群投入足够的资金、技术与人力进行实时监控，我们就很难知道哪类物种真正需要得到保护。基于野生动物种群变化的不确定性。在未来，信息资料的实时收集与立法的相应及时修订，或将成为破除野生动物保护解决难题的根本出路。（二）完善现行法律体系，推动野生动物保护社会共治环境的形成现行野生动物保护法律体系的粗糙化已严重阻碍了野生动物保护的运行实效。立法必须从粗放化转向精细化，从侧重经济型立法向生态型立法转变，从单一的强调行政性力量规制的立法模式向全民共治参与野生动物保护的规范立法转变，从数量庞杂型立法向质量高效型立法转变。龙源期刊网首先，应当完善现行《野生动物保护法》，对相应