《公共政策分析》授课方案陈庆云

1《公共政策概论》授课方案第一章现代公共政策的缘起与发展本章通过对现代公共政策内涵的解释，说明了现代公共政策的特征，阐述了现代公共政策的意义第一节现代公共政策界说教学目的：了解现代公共政策的由来、公共政策分析与系统分析的关系，掌握公共政策的涵义教学重点：公共政策的涵义教学难点：公共政策逻辑过程包含的三个要点教学方法：课堂讲授，多媒体教学过程：一、现代公共政策的由来二、现代公共政策的涵义1、专家的观点美国学者伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。美籍加拿大学者戴维·伊斯顿认为，“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”。政策科学主要的倡导者和创立者之一，哈罗德·拉斯韦尔与亚伯拉罕·卡普兰认为，公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。我国台湾学者林永波、张世贤认为公共政策是指“政府选择作为或不作为的行为”。2、现代公共政策的概念：它的逻辑过程至少包含了三个要点，即欲达到的目标或目的、为达成目标而作的宣示或拟采取的行动，以及由政策声明所引发的权威者的实际的政策行动。三、公共政策分析与系统分析第二节现代公共政策的特征教学目的：掌握公共政策的特征教学重点：公共政策的问题复杂化特征和政治敏感性特征教学难点：公共政策的政治敏感性特征的原因教学方法：课堂讲授，多媒体教学过程：公共政策是一门典型的大学科。就公共政策的历史发展阶段而言，所谓现代公共政策通常是指本世纪50年代以后、以拉斯维尔等人为代表的、以科学理性为特征的政府公共政策。与传统的政府政策相比较，现代公共政策具有下述主要的特征：一、政策内容丰富化2政府经济职能的膨胀和社会职能的扩展，政府大大强化了社会公共权力主体的地位和作用。二、政策理论和政策分析方法多元化三、政策问题复杂化1、政策问题具有相关性。2、政策目标具有多重性。3、问题具有动态性。四、政治敏感性1、以改进政策制定为使命的政策科学往往难以挣脱价值的束缚，它所选择的改进方向有可能不符合统治系统所信奉的价值观，因而容易遭到统治系统的压制与反对。2、政策科学在为实际政策制定服务时，总是要提出各种备选方案，在不同的价值与假设中作出明确的选择，阐明可作为评估政策质量标准的目标等，这与到目前为止一直流行的政策制定模式不一致，因而易于遭到固守旧的决策模式的政策制定系统的抵制与反对。3、政策科学不仅要为政治决策过程提供各种信息输入，而且还要改造与革新决策过程，告诉决策者怎样制定政策，而决策过程向来被认为是一种由高层政策制定者垄断的“秘密艺术”，因此，政策科学容易引起政治家们的反感。4、作为政策科学的内容之一的政策分析，往往要明确揭示特定政策备选方案的潜在假设和价值，揭示政策制定者大脑中隐含的一些想当然的理论以及他们的动机与需要。这在有些时候会危及政策制定者或少数统治者的利益，因而也使政策科学易于受到来自政界的压力。5、政策科学在政治上敏感的一个最常见、最直接的原因是，政策科学带来的政治变革涉及权力的更替。那些占有重要职位、掌握重大权力但能力差、素质低的政治家与行政人员就会竭力反对旨在改进政策制定系统、可能危及其权力与职位的政策科学研究。五、科学、艺术二重性作为一门科学，政策科学总是以理性原则为基础，试图运用科学方法建立各种理性模型，来改进政策制定。政策科学工作者在发现与描述社会问题的过程中，在规划与评估针对这些问题的备选方案过程中，具有一定的洞察力、创造力和想象力，正是在这种意义上我们说政策科学也是一门艺术。六、知识的多学科性和跨学科性自然科学以及人文科学在内的大多数学科都程度不同地与政策相关，都或大或小地为政策科学作出了贡献。其中主要有：哲学、数学、经济学、管理科学、政治学、社会学、心理学．法学、历史学等。第三节公共政策的学科意义教学目的：了解研究公共政策的意义教学重点：公共政策与其他学科的关系教学难点：公共政策与政治的关系教学方法：课堂讲授，多媒体教学过程：在当今世界经济一体化程度日益加深、科学技术迅猛发展、国际间竞争日趋3激烈的时代，政府的宏观公共政策能力正在变得愈来愈重要，表现在：无论选择了何种发展模式或社会制度的国家，都会要求政府在创造良好的投资条件方面发挥主要的作用，都会要求政府在加强和扩大国际贸易方面发挥积极的作用，都会要求政府在形成和提高本民族自主开发能力方面发挥扶持甚至主导性作用等等。但本国政府是否能够及时、有力、有效、合理地发挥这些作用，从实践的结果来看毫无疑问是“因国而异”的。正因为如此，有关政府公共行政政策能力的提升和强化，就合乎逻辑地成为了现代社会普遍关注的焦点问题之一，亦成为现代政治学、经济学、社会学、公共行政学等许多学科共同关注的焦点问题之一，并因此形成了以公共政策为研究对象的专门的知识、理论和方法——政策科学。第二章现代公共政策的主要研究范畴本章阐明了公共政策的类别，说明了公共政策的逻辑过程，介绍了公共政策的主要研究范畴。第一节公共政策的类别教学目的：掌握公共政策的类别教学重点：方面政策的分类教学难点：构成基本政策的主要因素教学方法：课堂讲授，多媒体教学过程：一、按照公共政策的发生和发展的逻辑顺序以及重要性为标准，公共政策可以划分为三类，即元政策、基本政策和方面政策。1、元政策元政策这一概念是相对于作为有关机构团体和个人的行动准则或指南的一般公共政策而言的，它是指用以指导和规范政府政策一套理念和方法的总称。基本政策2、基本政策基本政策是用以指导方面政策的主导性政策。构成基本政策的主要因素包括：（1）在层次上，制定和发布政策机关的规格或级别（2）在范围上，政策的适用面是否广泛。（3）在时间长度上，政策是否具有相当的稳定性。（4）在权威性上，政策是否构成相关政策的依据。（1）在层次上，制定和发布政策机关的规格或级别（2）在范围上，政策的适用面是否广泛。（3）在时间长度上，政策是否具有相当的稳定性。3、方面政策方面政策亦称为部门政策或具体政策，主要指针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。关于方面政策的再分类，研究者已经提出了许多种划分标准，其中较具代表性的有：（1）依照方面政策与其主导学科的关系为标准，公共政策可以划分为五类：侧重于政治学科的公共政策侧重于经济学科的公共政策侧重于社会学科的公共政策侧重于市政和区域规划学科的公共政策侧重于自然科学和工程技术的公共政策4（2）依照方面政策的特征为标准，公共政策可以分为七类：目的型与手段型政策改造型与调整型政策创新型与改良型政策对策型与引导型政策直接型与间接型政策理性与超理性政策顺序决策型政策（3）、根据政策的功用将其分为实质性政策、策略性或规划性政策、程序性政策等第二节公共政策的逻辑过程教学目的：掌握公共政策的逻辑过程教学重点：公共政策决定的过程教学难点：政策问题的形成的过程教学方法：课堂讲授，多媒体教学过程：一、政策问题的形成政策问题的形成包括三个较为细化的过程，即政策问题、政策诉求和政策分析。1、政策问题是指，由于客观情势发生了变化，特定的主体感受到了这种变化，并由于自觉价值标准、经济利益、自我意识等受到伤害而发生困惑、不满、愤怒等，于是向政府提起有关政府公共政策的既定诉求。2、政策诉求是指，国家政治体系中的非官方的社会行为主体或者公共权力主体，就上述某一面临的问题向政府提出来的、要求政府采取行动或不采取行动的要求。3、政策分析是指，政府面对复杂的政策诉求和复杂的价值标准，按照一定的原则组合起以政策问题专家为主体的政策分析者的组织，而政策分析者会根据一定的理念、应用一定的方法进行比较研究、预测研究、可行性研究，并以此作为政策选择和决定的选择基础。二、政策决定政策决定可以归纳为三个较为细化的过程，即政策选择、政策决定和政策宣示。1、政策选择是指，在政策分析者所提出的可供选择的政策方案的基础上，政策决定者根据自己的价值偏好、人生态度、谋略思想判断客观情势、权衡利弊、确定价值，择优选择自认为最佳的政策方案。2、政策决定是指，政策决定者最终作出的、用以“确立公共政策行动的法律地位、指导公共政策的活动方向、确定公共政策的活动内容的决定”。3、政策宣示是指，在政策决定最终作出之后，通过一定的法定的或约定俗成的方式。三、政策实施政策实施可以概括为三个较为细化的过程，即政策执行、政策结果和政策修正。1、政策执行是指，政府在“行动”的界面上与各种行为主体实际发生关系5的政策行为。2、政策结果是指，由于政府作为或不作为而于社会、公众等产生的影响。3、政策修正是指，对既定政策在实践中的错误或缺憾进行改正。公共政策的逻辑过程本质上是一种政治过程。第三节公共政策的主要研究范畴教学目的：掌握公共政策原理和公共政策的学科体系，了解公共政策方法论的研究重点教学重点：公共政策的学科体系教学难点：公共政策的基本理论和政策制定系统及其改进教学方法：课堂讲授，多媒体教学过程：一、公共政策原理公共政策原理主要研究公共政策的一般性质、公共政策的一般规律以及公共政策的根本性的价值标准。公共政策一般性质的研究要回答的基本问题是“公共政策是什么”的问题。二、公共政策的学科体系就本体理论而言，公共政策已经发展形成了一个学科体系。一般说来，这一体系主要由五个部分组成：1、公共政策的基本理论2、公共政策的制定3、公共政策的方法论4、政策制定系统及其改进5、公共政策的发展三、公共政策方法论的研究重点1、政策战略2、政策分析3、政策制定系统的改进4、政策评估5、政策科学的发展第三章现代公共政策与环境本章阐述了公共政策主体的含义，说明了公共政策的环境特征，继而研究了公共政策与公共利益的关系。第一节公共政策的主体教学目的：掌握国家公共法权主体、社会政治法权主体、社会非法权主体的概念教学重点：国家公共法权主体教学难点：社会政治法权主体教学方法：课堂讲授，多媒体教学过程：一、国家公共法权主体1、概念：国家公共法权主体制定公共政策，是指居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定公共政策的机关和职位（个人）。通常，他6们被称之为官方的决策者。2类别（1）立法机关立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构,在我国则是指全国及地方各级的人民代表大会及其常务委员会。（2）行政机关（3）司法机关二、社会政治法权主体1、内涵社会政治法权主体参与制定公共政策，是指那些虽然在一定的程度上通过多种方式参与了公共政策的制定过程，并且法律对他们的合法参与提供保护，但由于地位的限制，他们自己并不拥有合法的权力去做具有强制力的政策决定的社会行为主体。通常称他们为非官方的政策参与者。2、基本存在形式社会政治法权主体有三种基本的存在形式，即政党、利益集团和作为个体的公民。（1）政党在国家政治生活中的作用因政治制度的不同而存在着很大的差别。（2）所谓利益集团，简单地说，就是利益相同的人为争取和保障自己的权益而结合起来的团体。（3）作为个体的公民。三、社会非法权主体1、内涵：社会非法权主体影响公共政策，是指那些其宗旨不在于参与制定公共政策，却有能力在需要的时候直接和强有力地影响公共政策的社会行为主体。2、类别：其一，不见诸于公众的利益集团。他们以利益尤其是经济利益为追逐目的，以执掌制定和执行公共政策权柄的官员为行为对象，通常通过幕后活动的方式影响公共政策，其中许多活动很可能是不合法的。其二，新闻媒体。新闻媒体通过制造和传播社会舆论而成为极具“杀伤力”的社会行为主体，因此历来受到政策研究的重视。四、国际组织五、自治组织第二节公共政策的环境教学目的：掌握公共政策的环境特征教学重点：经济——社会环境教学难点：政治——制度环境教学方法：课堂讲授，多媒体教学过程：一、政治——制度环境1、政治特征。社会中的一般政治气氛和政治倾向，政治权力的集中程度，分权及国民参政的程度，政治性组织的普遍程度和职能倾向，政党制度或政党政治的性质和运用，社会民主意识的强烈程度等；2、法制特征。宪法的功能及其地位，法律制度的性质及其有效性，国家权力的格局及其法治程度，各政府部门的立法权、司法权和裁判权及其运用，法的7制定和法制精神，关于组织的组成、税收及控制的特殊法律等；3、国防特征。军事单位和