加强监外执行监督和社区矫正 参与和促进社会管理创新工作

加强监外执行监督和社区矫正参与和促进社会管理创新工作郑州市人民检察院2010-12-17深入推进社会管理创新是今后一个时期政法工作的三项重点工作之一，是党中央从改革发展稳定全局出发，着眼于巩固党的执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、促进社会经济发展而作出的重大战略部署。如何加强和改进社会管理，积极参与并推进社会管理创新，这对检察机关来说是履行职能的又一重要举措，也是一个全新课题，对各项检察业务工作都提出了新的、更高的要求。本文拟就郑州市检察院监所部门怎样以监外执行检察和社区矫正法律监督工作为平台，严格履行法律监督职能，积极推进社会管理创新，提高社会管理水平的实践与探索和亟待解决的问题做一简单回顾。一、加强监外执行检察和社区矫正法律监督工作，参与和促进社会管理创新的实践情况（一）统一在两级院设立监外执行检察室和社区矫正法律监督工作办公室（以下简称“两室”），填补了司法管理实务中的机构空白，为监外执行检察和社区矫正法律监督工作的顺利开展提供了良好的组织保障和协作平台，奠定了工作基础。根据我市监外执行和社区矫正工作的实际情况，在原来登封、巩义已有监外执行检察室，取得成熟经验的基础上，市院于今年5月份下发文件，除在市院监所处成立监外执行检察室和社区矫正法律监督工作办公室外，要求各县（市）、区院在6月30日前都要成立“两室”，抽调专人负责，其中监外执行检察室设立在公安机关，社区矫正法律监督工作办公室设立在司法行政机关。截止目前，全市已建立两室27个，在监所内部抽调人员40余人。“两室”的任务是在监所检察业务部门的领导下，专门对于监外罪犯的执行和社区矫正工作实施全面的监督工作，此项举措不但填补了司法管理实务中的这一机构空白，为监外执行检察工作的顺利开展提供了良好的组织保障和协作平台，而且从根本上解决了基层院监所检察部门在驻所（狱）检察和监外执行检察、社区矫正工作中存在顾此失彼的问题，将有效避免目前检察机关由于机构不健全，人员力量薄弱等原因造成的监外执行和社区矫正法律监督的漏洞与不足，通过整合监督力量，形成了工作合力，提高了监督效率，同时也标志着我市对监外执行罪犯的的监督管理和社区矫正工作向制度化、规范化和常态化的方向迈进，必将构建了一张更加严密的法律监督网络，对进一步强化社会管理，提高监外执行罪犯的教育改造质量，预防和减少重新犯罪的发生起到积极的促进作用。（二）加强监外执行检察监督工作，建立了“一个派出所一表、一人一档”的监督机制，加大了对监外执行的检察监督力度，实现了监外执行罪犯的“无缝对接”，做到了“五清”，为开展社区矫正工作做好衔接和铺垫。监外执行活动与社区矫正工作紧密相连，密切相关，可以说社区矫正工作是监外执行监管活动的深层次发展。为推动社区矫正工作的顺利开展，监外执行工作是基础。为此，郑州市院监所处根据辖区监外执行人员数量多，人员复杂，过去脱管、漏管及再犯罪问题突出，监外执行监督的职责不明晰，监管效果不理想的特点，组织人员深入辖区派出所、社区进行调查了解，科学评估，建立了“一个派出所一表、一人一档”的监督机制，加大了对监外执行的检察监督力度，做到了“五清”，就是底数清、位置清、表现清、执行状况清和监管考查责任清。对属于我们监督的监外执行罪犯3500余人，全部纳入了检察机关的监督管理体系，从“入口”到“出口”所有情况在一张表上体现出来，把各个职能机关的工作连接起来，杜绝了监外执行人员在交接、监管等环节上出现脱漏，实现了全方位、全流程的“无缝对接”。一是在今年五月下旬对公安机关的监管活动进行了一次专项检察活动，逐一核对登记记录和档案建立是否吻合；法律手续是否齐；是否建立监管小组和制定监管措施；制度和措施落实情况；并与部分监外执行人员进行座谈和教育活动。今后准备每半年会同公安机关对监外执行人员开展一次联合检查，不定期开展分片抽查，监督并配合公安机关做好普法宣传和重点犯、危险犯的监督和教育转化。目前，我市监外执行罪犯基本上做到底数清，位置明，并逐人建立了档案，较好地杜绝了脱管漏管现象。二是主动与法院、公安召开联席会议，研究解决问题，进一步完善监外执行工作。首先，对判处监外执行的罪犯，法院刑庭必须书面告知其享有的权利义务，要求其半个月内必须到派出所和监外执行检察室报道并取得相应证明后送达法院，防止了监外执行的罪犯在送达环节的脱漏发生。其次，法院在向公安机关送达交付执行通知书和法律文书时，必须备份送达检察机关，确保检察机关掌握第一手资料，利于检察监督。三是针对发现的问题，向公安机关和法院发出检察建议和纠正违法通知书。针对帮教活动有流于形式现象和仍有重新犯罪现象，建议公安机关切实履行监管职责，把工作真正落到实处；针对十七名监外执行条件消失的罪犯，发出纠正违法通知书，要求依法予以收监执行，现已收监执行十三人。（三）郑州市院确定巩义、新密为社区矫正管理创新试点单位，以取得成熟经验向全市推广社区矫正是一个新的课题，处于刚刚启动工作还处于摸索阶段，没有成熟的经验可以借鉴，为此，郑州市院监所处不等不靠，积极行动，除确定巩义、新密为社区矫正管理创新试点单位，同时也要求其他基层院大胆进行创新。一是抓住这一有利时机主动向政法委汇报，与法院、公安、司法行政机关联系沟通，开展调查研究，形成一致意见，搭建信息平台，实现信息共享；充分发挥基层司法所、社区干警的作用，与派出所社区民警通力协作，把监外执行罪犯的监管、帮教工作抓好抓实，为他们回归社会创造一个温馨的环境。如巩义市院已草拟了巩义市社区矫正工作意见和实施细则，制定了社区矫正工作制度，于8月份提交给市政法委研究。二是主动向司法部门提供好的经验，要求司法所与公安机关的治安大队、各派出所建立信息共享平台，通过与法院刑庭、审监庭提供的法律文书进行核准、校对，准确掌握监外执行罪犯的人数，为每名罪犯建立一套考核和社区矫正档案，因人而宜，确定监管重点，努力在帮教上达到预期目的。三是与司法行政部门配合，找准严格监督与人性执法的平衡点。坚持监督与帮教同步、监督与教育挽救同步，帮助刑释解教人员妥善安置，开展融入社会、参与社会、回报社会的公益性活动，消除他们被社会所遗弃的孤独感；对有悔罪态度、积极改造的罪犯，建议司法部门采取“一人一方案”、“面对面帮教”等个性化执法方案，帮助他们尽快摆脱犯罪阴影、重新做人；对于家庭贫困的特殊矫正人员，积极帮助申请低保补贴、安排工作等，防止他们重新走上犯罪道路，为社区矫正工作的健康深入开展奠定坚实的基础。（四）加强青少年违法犯罪人群管理，减少社会不安定因素。随着社会转型的加剧，社会管理的盲点群体（例如闲散青少年、流动青少年、流浪儿童等）会越来越多的进入少年司法体系，监所处从看守所所内的未成年人监室和少管所的驻所（狱）检察出发，经常性开展青少年违法犯罪问卷调查活动，掌握其违法犯罪规律，有针对性地延伸到监外执行和社区矫正工作。如登封市院为切实加强对取保候审和判处缓刑期间的未成年犯罪嫌疑人、被告人的监督、教育和引导，避免这些未成年人在错误的道路上越走越深，杜绝二次犯罪行为的发生，协同法院、共青团共同探索，创新性地在全市联合开展了“助飞关爱行动”，共同加强对这部分失足少年的挽救教育工作，在全市23个中小学幼儿园派驻了“法制副校长”，协调公安、工商、文化、卫生、城建、街道、食品等相关部门和单位开展清理校园周围网吧、游戏机室、歌舞厅、酒吧等娱乐场所和食杂店、饭店、书店等经营场所，维护校园治安，综合整治校园周边环境，举办中小学生法制讲座20余场次，深受广大师生、家长和社会好评，有效地预防了青少年违法犯罪发生。二、检察机关在开展监外执行检察和社区矫正法律监督工作，参与和促进社会管理创新实践中遇到的问题（一）检察机关存在的问题监外执行和社区矫正工作具有投入大、效果不明显的特点，在一些人眼里是一项费力不讨好的工作，而检察机关承担的又是监督工作，所以在很多人眼里又是不受欢迎的，遇到的阻力也很大，使该项监督工作步履艰难，同样也造成监所部门的干警在一定程度上存在着畏难、厌战情绪，再加上人员和经费的问题，在目前监所检察多方面业务日趋规范的情况下，仅监所检察的所（狱）内检察、案件办理和内勤等正常业务难以应付，监外执行检察和社区矫正法律监督工作缺乏整体思考和有序操作在所难免。所以其他部门不严格依法办事，仅靠检察机关呼吁、沟通和协调推进，除了工作有一定难度外，也有“锄了别人的地，荒了自家的田”之感。（二）监外执行检察工作中遇到的问题一是执行机关监管不力，对监外罪犯管理漏洞较多。突出表现在：公安机关对监外罪犯的基数掌握不准，全市各个派出所都不同程度地存在此种现象，基层派出所警力有限，业务繁杂，常常是“重办案，轻监管”，从而使监外罪犯逍遥法外，处于执行真空状态；监外罪犯所在单位或基层组织配合公安机关协助监督考察不够，有的还推诿扯皮，帮教组织的成员主要由基层群众自治组织成员组成，他们往往疏于监督、不愿监督；个别监外罪犯横行乡里、寻衅滋事，帮教人员避之忧恐不及，更谈不上监督教育；对监外执行罪犯执法力度不够，对个别应当建议撤销监外执行的没有提出建议，打击不力；基层公安机关没有很好履行职责，没有严格执行监外罪犯外出请假审批等制度，管理失控。二是执法部门配合不力，监外执行监督考察工作出现脱节。在对监外罪犯的考察中发现，脱管失控大都是由交付执行环节中司法机关的配合衔接不到位造成的。一是审判机关对罪犯宣告监外执行后，法律文书有时送达不及时或出现漏送等情况，监狱管理机关、公安机关没有将监外执行决定等法律文书及时送达执行机关和监督机关，有的审判机关、监狱甚至把相关法律文书让罪犯自己带回，造成见人不见档、见档不见人，甚至人档都不见的情况；另外，罪犯被宣告监外执行前在看守所羁押，判决后审判机关虽然将有关的法律文书送达看守所，但是看守所在释放监外执行罪犯后，有的不及时或者根本不把判决书等向监外执行罪犯的辖区派出所送达，致使部分监外执行罪犯执行脱节；还有部分监外罪犯存在多个住址，户口空挂，实际居住地与户口所在地不一致，但裁决机关在送达文书时未进行认真的调查，轻易向某个地址送达文书，导致文书出现误送，致使监外罪犯户口所在地的派出所收到文书后由于见不到人而无法列管，监外罪犯实际居住地的派出所又由于没有收到文书也无法列管；此外外地作出的监外执行决定往往没有送达，致使决定机关与执行机关对监外执行罪犯的执行交接出现相互脱节；二是，针对刑事自诉案件作出的缓刑判决，法律没有要求人民法院将判决书副本送达检察机关，致使检察机关与公安机关掌握的缓刑犯底数不一致，给监管和执行工作带来不便；三是，作为法律监督机关，法律赋予检察机关监所检察部门对监外执行罪犯的执行情况进行监督考察的权力，但全市有半数以上的审判机关在对罪犯宣告监外执行后，判决书往往不向监所检察部门送达，监所检察部门定期去要，不但不给，反而说早给公诉部门了，致使监所检察部门很难掌握辖区内监外执行罪犯的实有人数，造成决定机关与监督机关对监外执行罪犯的执行监督交接出现相互脱节。四是监外执行中，原执行机关、决定机关、公安机关、检察机关缺乏必要的沟通和交流机制，造成脱管漏管失控。三是监外执行罪犯对监外服刑认识不够，逃避监管现象突出。按照规定，罪犯被判监外执行后，要到其户籍所在地的派出所报到，一部分有固定职业或固定住所的罪犯基本能够做到，但是，一些无固定职业、户口空挂或无固定住所的监外执行罪犯，往往都没及时到辖区派出所报到，有的忙于外出打工挣钱，根本就没想到要到派出所报到，按要求定期向派出所报一份思想、工作、学习情况的汇报更无从谈起。有的基层派出所也没有按照有关法律规定积极寻找或者通知有关单位负责寻找，造成脱管、漏管。通过检察发现90%以上的判缓刑监外执行罪犯未主动向当地派出所汇报过思想、工作、学习情况。四是监督管理停留于表面，考察活动流于形式。基层派出所一般警力都不足，且任务繁重，而且该项工作又不考评，都忙于“四严一创”，加之在对监外执行罪犯的监督管理方式上没有统一的规章制度和措施，导致对监外执行罪犯监管工作的具体操作上无章可循，个别派出所对已经掌握的监外执行罪犯的监督管理也仅仅停留于重新犯罪进行打击，没有