第二讲 公共政策的价值取向与目标选择

1第2讲公共政策的价值取向与目标选择课程资料请勿外传2Publicpolicyoncemore：公共政策是公共权力机关为解决公共问题、达成公共目标，对社会公共利益进行选择、综合、分配、落实和增进的过程中所制定的行为准则。主体：是公共权力主体，政治活动的产物；取向：目的是要实现公共利益，解决利益问题；过程：选择、综合、分配、落实；（增进）形式：表现为对人或组织行为的限制或许可（准则或行为规范）3公共政策的价值取向与目标选择1.公共政策的逻辑起点2.公共政策的价值取向3.公共政策的基本目标41.政策分析中的问题1.1私人问题与公共问题1.2公共问题的特征1.3政策问题确认的条件5对问题的认知问题即理想与现实的差距，或换句话说，是需要得不到满足问题的主观性和客观性61.1私人问题与公共问题私人问题，单个人的问题，不具有外部效应，或者没有与人共享公共问题，单个人的问题有外部效应，或者很多人所面临的交织在一起的问题7问题个人社会公共问题政策问题8政策问题的内涵问题——社会问题——公共问题——政策问题。客观存在的对社会上大多数人的利益产生重大不良影响，并经过一定的渠道和途径反映到政府有关部门，列入政府的政策议程并为政策制定者所分析和研究，等待解决的社会公共问题。9政策问题的内涵詹姆斯·E·安德森从政策意图的角度来看，政策问题可以被定义为某种条件或环境。这种条件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿。张金马：公共问题、社会问题只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属于该部门的权限，政府又试图采取干预的手段去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。政策问题的起因是由于人们的价值观、利益与现实冲突而产生的挫折与不满足感。10政策问题的内涵社会动员/经济发展=社会挫折感社会挫折感/社会流动机会=政治参与政治参与/政治制度化=政治不稳定［美］塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》（华夏出版社1988年版）11政策问题的内涵社会客观事实察觉、认同冲突性团体力量政府的必要行动121.2公共问题的特征公共问题的特征：问题界定的模糊性：城乡差别政策、机构改革问题问题形成的原因复杂性：非典：技术考虑，政治考虑经常缺乏良好的因果知识基础：为什么贫困？决策与执行的因素:政府能力,公民偏好鞭炮禁放要解决问题，必然会产生新的问题：加快城市化与城中村13问题结果的复杂性成本和效果的复杂性：巨大努力来保护自己的财产结果的适当性往往难以衡量：数十亿元投资建“一流大学”，结果呢？结果的公正性也很难衡量：贸易保护政策，保护了富人，损害了穷人141.3政策问题确认的条件客观的情境、人们的觉察、多数人利益价值的冲突、团体的活动、解决行动的要求及政府的适当权限，乃构成政策问题的主要因素。客观情势的存在问题的影响程度深，影响范围广出现强烈的公众诉求属于政府及其有关政策部门职权范围内的问题形成明显的政策需要15政府角色的定位政府应该做什么？政府不应该做什么？理想角色与现实中存在较大的差距，尤其是转型国家角色定位的思考市场失灵政府失灵16角色定位的逻辑分散决策和市场决策是基本的资源配置方式，在市场失灵时发挥政府的作用并非所有的市场失灵都由政府作用，原因在于政府失灵的存在寻找第三条道路比较政府失灵与市场失灵的优劣172.政策中的价值取向价值之于个体是关于事物的好与坏、对与错、优与劣、强与弱、多与少的一种主观认定，之于群体则既是一种主观认定，又是一种社会存在，是一种主观认定与客观存在相统一的偏好。价值是思维沉淀的产物，亦是一种思维定势，它表现为一定的主体之于客观世界的具有相当稳定性的看法或观感。换句话说，价值是一定主体所具有的不依具体情况的改变而转移的期望、肯定、支持和反对、讨厌、放弃事物的评价标准。182.1公共政策与公众利益2.2公共政策的价值取向2.3公共利益的复杂性192.1公共政策与公众利益就政府的社会职能而言，政府是社会不同群体或阶层意志和利益的集中代表者。政府必须调和不同的利益需求而不是借公共权力之威压制或抬高合法合理的利益需求。在公众利益的处理问题上，政府公共政策的水平集中表现在发掘相同点、平衡不同利益需求的能力上，具体表现在通过一种有意识的、合理的政策序列的设计和安排，既能够保证公众的一致性的利益，又能够最大限度地满足最大多数公众的利益需求，还能顾及少数公众的特殊利益。202.1.1公众的政策表达公众：通常指社会的几乎所有成员。如经济发展纲要、科学技术开发计划关系到几乎每一个人的经济生活水准的提高及其持久化，社会治安综合整治关系到几乎每一个社会成员及其家庭的安居乐业，因此比较容易得到社会的普遍支持。21多数人：通常含括社会的多数成员。政府的某些政策可能在照顾社会多数成员的同时会伤及社会的少数成员。在这方面，为了提高全体国民的生活质量，政府的政策立场是不可逆转的，但政策步骤是可以调整的。22少数人：通常指居于人口少数的一部分社会成员。按照社会公平的原则，公共政策明里或暗中在利益问题上偏向少数强者会被认为是不道德的政策行为，相反，公共政策扶助弱者残疾人则被认为体现了社会公德。232.1.2公众利益的确定其一，直接利益与间接利益。最终的政策决定事实上常常较多地反映了一定利益团体的直接利益，并被冠之以公众利益的名义。问题在于，在反映一定利益团体利益的同时，该政策是否伤害了非对立方的公众。24其二，现实利益与未来利益。某些公共政策在一定的时间内可能会给一定的社会群体带来一定的利益损害，但在更长的时间内却可以给公众包括受损害者带来新的利益。在一些特殊的公共政策问题上，主要是在“国家利益”的名义下，部分国民付出一定的牺牲而未必可以得到足够的利益补偿也是存在的。问题在于，牺牲是否是必须的、不可避免的，并使当事者和公众理解。25公众利益与公众代价第一，公共政策需要从全社会的角度统筹公众利益。第二，公共政策不是商业行为，不可能按照商业规则处理问题。第三，公共政策的利益表达的形式是多种多样的，既可以是物质的、直接的，也可以是符号的、间接的。262.2公共政策的价值取向第一，政治公正标准。现代民主政治的几乎一切基本原则直接构成了现代公共政策政治公正价值标准的基础。公民及公民团体之于公共政策制定过程的参与权。公共政策必须符合利益普惠的原则。每一个受法律保护的公民都有获得公共政策所带来利益的权利。27第二，经济效益标准。公共政策的特殊性在于支出的每一分钱都是纳税人的钱，从政治权力的来源上说，都是委托人的钱。因此不允许浪费哪怕是一分一厘。违背原因：可能是动机不纯，如利用公共权力换取金钱，进行“权钱交易”；可能是政策者无知、无能或盲动28第三，社会可行标准。社会可行标准主要是指，一项公共政策在政策宣示后可以较为顺利地加以推行。既定的政策至少不会遭到社会的普遍的或一部分人的强烈的抵制，最好可以得到社会的较为广泛的认同和支持。既定的政策不会造成严重的社会现实问题或历史遗留问题，而是直接造福于国民、造福于社会、造福于人类。29第四，实践检验标准。在具体的公共政策的评价中，不同的主体可能会由于立场、观点等的不同而产生歧见，甚至是背道而驰、南辕北辙、截然相反的看法。这并不奇怪。恰好说明建立和坚持公共政策基本价值标准的意义。302.3公共利益的复杂性学理上众人利益公共组织利益共同价值基础从规范层面理解公共利益，探讨公共利益是如何表达、形成和实现的。31在公共管理中，公共利益是指具有社会分享性的、为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。在公共利益的体系中，不仅存在不同层次和不同领域的公共利益，而且还存在着完全自愿性分享，以及包含着自愿性分享与强制性分享并存等多种形式的公共利益。32需求者数目不是判定公共利益的唯一标准。公共利益不仅表现为单一的国家利益或表现于单一领域内。公共利益并不一定完全体现真、善、美。从动机、过程和结果三个视角的结合上综合判定公共利益，重点在于结果。公共管理实现的应是以公共利益为核心的社会利益最大化，而社会利益则包括具有社会分享性的公共利益、组织分享性的共同利益和私人独享性的个人利益三个方面的内容。333.公共政策的基本目标3.1政策目标的内涵3.2政策基本目标考量3.3我国公共政策目标选择的思考343.1公共政策目标的内涵罗尔斯在《正义论》开篇就讲，“正义是社会制度的首要价值”。法律、制度不论多么有条理，不符合正义就应当被抛弃，就如同真实是思想体系的第一美德一样。在政治哲学和公共行政学中，社会正义是最大又最现代化的观念。正义即“和谐”（柏拉图）；正义即“平等”（亚里士多德、德沃金）；正义即“自由”（洛克、卢梭、康德）；正义即法治或合法性（凯尔森、罗斯）；古罗马法学家乌尔庀安下过定义：正义是指每个人获得应当获得物的权利。353.1.1人性尊严人的目的性人的存在本身就是目的，人不能成为他人的工具。依据人民主权原理，人民不应为政府的工具，人民不应为制度而工作。人民组成政府，就在于人民是目的，政府是工具，政府作用在于为人民服务。基本人权的保障人所以为人在于每个人都有权利，保障各种权利就维护了人的尊严。权利中最重要的是生命权、自由权、财产权等。体面的生活“体面的生活”是一个随时代发展不断变化的概念，但每个社会都有起码的标准。对政府而言，政府必须保障一个社会最低的生活需要，这是人性尊严的需要。人格的平等人格平等并不意味着现实中人人一样。人格平等是指人不论宗教信仰、风俗习惯、血缘出身，每个人在人格上都是平等的，没有等级贵贱之分。对政府来说，人格平等是追求目标和衡量标准。363.1.2广泛而平等的权利权利的特点有：权利的获得不需要货币，应当是无价的；权利应当在民主社会中广泛分配；公民不能把权利让度给其他人，即权利不能买卖。平等分配公民权利的重要性：承认公民权的价值，就是承认社会共同遵守的准则，这是人性尊严的所在。权利的广泛分配为个人权利和市场之间划清了界限。避免了市场力量对权利的侵犯。公民权利广泛和平等地分配，也是为了抗拒政府对公民权利的侵犯。373.1.3民主行政传统行政学就成为一种“牧民之术”。民主行政的本质上不是让百姓守法，而是让政府守法。在动态上是一种保证公平行政的管理行为，其要求是：公正性：民主行政是为公共利益而设置的，宗旨为公共利益服务的。代表性：即公职的开放性，可以经过考试谋求职位。开放性：民主的核心为强调公民的参与。公开性：没有公开就无所谓正义。383.1.4社会价值的公正分配在社会价值分配领域找不到绝对性的公平分配的标准，只能持相对公平的观点。所谓平等，指的大多数人都认为合理或能够认可的不平等。平等就是不平等的差异在可接受的限度内。不平等是可以接受的，寻求公平就是在不公平中寻求一种平衡。可以接受的差异主要有：机会的平等。合法收入的维持。社会福利原则。393.1.5责任政府政府从社会获取权力，并促使社会成员履行相关的义务，同样政府也要履行社会契约规定的条件。一个政府只有在能够保障社会利益，促进实现社会意志所提出的目的，即真正履行其责任时才是合乎理性、道理的，才是合法的。正是从这个意义上看，行使公共权力的政府必然是责任政府。政府不仅要正确地做事（todothingrightly），即不做法律禁止的事情，而且意味着政府做正确的事情（todorightthing），即促使社会变得更美好的事情，而不做有损社会的事情。40政府的责任:道德责任:如“官箴”制度，要求官员追求“清、慎、勤”的操守（德、能、勤、绩、廉）政治责任：是指政府及其工作人员的所为必须合乎民众利益，合乎目的性（即合乎人民的利益、权力和福利），其决策必须合乎人民的意志和要求。行政责任：行政问责制（官员个人责任——国家完全责任——官员责任，政府问责个人）