行政法上的主体制度

AdministrativeLawSubject行政主体，是指依法享有国家权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织。行政主体是行政法学理论中对实施行政管理活动的行政机关、法律法规授权的组织的归纳和概括。行政主体是为研究行政法律关系而对关系参加人进行抽象而创制的概念。一、行政主体的概念第五章行政主体的概述二、行政主体资格（一）行政主体资格的构成要件1、享有国家行政权力，从事行政管理活动的组织2、能以自己的名义行使行政权3、能够独立对外承担其行为产生的法律责任承担法律责任。（参见行政诉讼法被告主体资格的内容）（二）行政主体资格的取得1、依宪法和组织法的有关规定取得；2、依单行法律、法规的授权取得（参见案例行业协会管理权的司法审查）在我国，行政主体包括行政机关和法律法规授权组织两部分。行政主体与行政法主体行政法主体实际上就是行政法律关系的主体。即行政法调整的各种行政法律关系的参加人，在行政法律关系中权利义务的承担者。三、行政主体与其他相关概念行政主体：是行政法主体的一种，行政主体在各种行政法律关系中，它只是关系的一方当事人，与另一方当事人共同构成相应关系的双方。以行政管理关系为例，行政法主体就包括行政主体（享有和行使国家行政职权的组织和个人以及法律法规授权的组织）和行政相对人。*行政主体与行政机关行政机关：行政机关是行政主体的一种，行政机关是行政法律关系中具体当事人的称谓，是一个具体的法律概念，用以指称享有某种法律地位，具有某种权利（权力）、义务（职责）的法律组织。*行政主体与公务员公务员是国家机关从事公务的人员。公务员代表其所在的行政主体进行管理，其自身不是行政主体，他只能以行政主体的名义活动，其职务行为的后果及责任归属于所在的行政主体。行政法主体和行政主体都是学者所创造的概念，旨在指称不同范围的法律关系参加人。行政机关虽然是法律概念，也是人们日常生活中常用之概念，但法律文本中的行政机关概念与普通人意识中的行政机关概念不尽一致，在行政法学者眼中的行政机关更是一个较为复杂的概念。通常，行政机关被视为行政主体之一种，但行政法学者也承认：当行政机关并不行使行政权力而实际上处于行政管理对象之地位时，其就不是行政主体而是行政相对人了。因此，本章的重点在于理解行政法主体、行政主体、行政机关这三个范畴之间的区别与联系。行政组织法在大陆行政法学者眼中是行政法的重要分支，应给予相当的重视。尤其在当今中国，（1）政府职能正在转型之际，（2）政府机构改革的持续进行，（3）行政机关设置、撤销混乱，这三个方面相互纠结在一处，对于行政组织法的完善提出新的课题。行政法上的主体制度主体的结构：从一元向多元的变迁theriseofsocialpower国家权力、社会权力与个体权利行政权个体权利社会权力行政法上主体：表现形式行政权：行政主体（administrativebodies)要素：权力配置——权力行使——法律责任其他国家权力：立法与司法监督主体社会权力：准政府组织公务人员（governmentemployee,civilservice)个体：行政相对人（affectedparties,individuals)行政权主体权力监督主体相对方行政法上主体社会权力主体行政机关委托组织授权组织公共组织直接利害相关行政立法司法中央行政机关地方行政机关国务院国务院各部委国务院各直属机构办事机构省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关－－行政公署县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府乡、民族乡、镇人民政府县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。第六章行政机关（1）国务院各部委总理提名，全国人大决定，全国人大闭会期间，人大常委会决定；部长、主任负责制。（2）国务院直属机构如国家工商行政管理局、海关总署等；由国务院设立、无需全国人大或人大常委会批准；行政级别低于国务院部委，独立性不及部委，但属于独立的行政主体。（3）国务院各部委管理的国家局如国家烟草专卖局由国家经贸委管理，专利局由国家科委管理；由国务院设立；是独立的行政主体。（4）国务院办公和办事机构如国务院办公厅、外事办公室、港澳事务办公室、特区办公室等；由国务院设立；行使职能的独立性最弱，通常情况下不是行政主体。（5）地方各级人民政府（6）县级以上地方各级人民政府的职能部门（7）地方人民政府的派出机关：行政公署、区公所和街道办事处作为行政主体的机关多大的管制性权力？无法回避的问题管制vs.市场：管制性权力的边界何在？公共权力vs.个体权利：管理还是服务？中央vs.地方：分权还是集权？政府vs.社会：单一还是多元？行政职权：一份市长权力的清单据报道：近日，邯郸市政府法制办对市政府及其各职能部分的职权进行了清理。清理发现：市长共有103项职权（其中10项不能公开），其他7位副市长分别享有从7到22项不等的职权；市政府所属的57个职能部门共有职权2084项。经过清理后这些职能部门权力为1534项，其中包括：384项行政许可权、420项非行政许可权、521项行政处罚权、25项征税权、184项行政事业性收费权。大权在握的市长和行政法需要这么多管制性权力吗？牧羊人vs.公仆权力自我复制与权力膨胀的根本症结“无法律就无行政”？无法超越的“超越职权”公开“权力清单”足够吗？谁有权来审定“清单”？寻求“个体权利的清单”第七章被授权组织和受委托组织一、法律法规授权的组织二、被授权组织的范围1、行政机构（1）依照法律、法规授权规定而直接设立的专门行政机构（2）行政机关的内部机构（3）政府职能部门的派出机构事业与企业组织2、企业、事业单位3、社会团体、基层群众性自治组织二、受委托组织法律法规授权的组织一般讨论被授权组织作为机关的另一种形式：CSRC（中国证券监督管理委员会证监会ChinaSecuritiesRegulatoryCommission的首字母缩写）。被授权组织作为公共管理职能机构：村委会被授权组织作为企业事业单位：高等学校行业自治组织：法律授权还是契约性权利？案例讨论假定：《体育法》规定，体育运动成立各行业协会，进行行业自我管理。中国足球协会章程规定：足协对违反体育活动纪律和行业章程的俱乐部和球员可以实施相应的处罚。设：足协对某个俱乐部依照章程进行了处罚，该俱乐部不服，是否可以向法院提起行政诉讼？Issues:足协处罚权的来源？性质？私法上权利还是公法上权力？案例与评论刘燕文诉北大案之后，学生诉高等学校此起彼伏。这对于高校的民主化而言是一个巨大推动，但同时也可能造成对高校自治和管理的挑战。高校的招生、学籍、学位、学术、处分等管理权，一部分来自法律法规授权，一部分来自学校的内部规定。问题：A.假如学校在招生中存在性别歧视，是否可诉？B.假如学校依据自治性质的规定对学生（或教师）进行处分，是否可诉？C.“依法办学”与“大学自治”的紧张如何协调？一、我国公务员的范围二、国家公务员的法律地位三、国家公职关系及其发生、消灭的条件一、关于公务员的范围（第2条）每部法律都有自己的调整范围，都要明确自己要解决什么问题，规范什么行为，这既是这部法律的逻辑起点，也是《公务员法》首先面临解决的问题。第八章公务员1．对公务员范围的几种意见。在《公务员法》制订过程中，对如何确定公务员的范围大致有三种不同意见：一是严格按照《国家公务员暂行条例》的规定，只有行政机关工作人员才是公务员；二是凡是在国家机关的工作人员，都是公务员；三是凡是由国家财政负担开支、行使国家公权力的人员，都是公务员，包括政党机关、事业单位等。《公务员法（草案）》采用一种广义的概念，规定公务员是依照法律规定管理国家事务和社会公共事务、行使公共职权、具有国家编制，并由国家财政负担其工资福利的人员，包括了中国共产党党机关，民主党派机关，法院检察院机关工作人员以及其他机关工作人员。这个草案后来在人大讨论、审议时，大家对公务员范围提出的意见比较多，但后来基本维持了国务院提出的草案，只作了一点修改。草案中规定公务员必须依照法律规定行使职能，然而政党机关工作人员尽管是公务员，但是法律并没有规定政党机关行使管理国家事务和社会公共事务的权力，政党机关行使的其实是宏观的领导和决策职能，因此草案中关于公务员的定义与其想要表述的内涵并不完全对应，所以作了些修改，形成了关于公务员的3个标准。2．确定公务员范围的依据。按照《公务员法》的规定，公务员的范围包括了政党机关、国家机关、法院、检察院机关等，有人提出法院、检察院工作人员不能作为公务员管理，有人认为政党机关，特别是民主党派机关不能列为公务员，之所以最后都列入了公务员的范围，主要考虑两点，一是我们国家的政治制度的特点，民主党派机关也不是为自己工作，行使的权力具有公权力的性质，而且人数很少（全国只有7000人），因此将其列入公务员；二是干部人事制度改革的特点，我国对干部实行分类管理，包括机关干部、企业领导和事业单位聘任制人员，将公务员理解为机关干部更合适一些。3．确定公务员的标准。根据《公务员法》的规定，我国的公务员主要包括三个方面的要件，一是依据法律履行公职的人员，为公众服务；二是列入国家行政编制序列的人员；三是由国家财政负担其工资福利的人员。4．公务员的具体范围。按照《公务员法》的规定，我国的公务员包括七类：一是中国共产党机关工作人员；二是人大机关工作人员；三是行政机关工作人员；四政协机关工作人员；五是法院工作人员；六是检察院工作人员；七是民主党派机关工作人员。其中有两类公务员比较特殊，一类是通过选举决定任命的，按照有关法律执行职务的人员，类似国外的政务官；一类是法官检察官，有人最初不赞同将法官检察官列入公务员队伍，因为他们遵循的不是下级服从上级的原则，他们只依据法律办事，《公务员法》遵循了“请进来，送出去”的原则，既纳入公务员队伍，又考虑其特殊性，如果《法官法》、《检察官法》有特殊规定的，根据特别法优于一般法的原则，适用《法官法》、《检察官法》的规定。5．参照公务员管理。目前我国财政养活的有3000多万人员，除了符合《公务员法》的630万以外，主要还包括两块：一块是人民团体的工作人员；另一块是行使公共职能的事业单位中，经过批准按公务员管理的人员，这类人员要经过法律法规授权，要经过主管部门批准，要具有管理公共事物的职能。6．不属于公务员范围的。在国家机关中从事工勤工作的人员，现在基本是事业编制，工人身份，考虑到今后工勤工作将逐步社会化，所以没有将其列入公务员队伍。二、公务员的义务、纪律和责任（第12、53、54条）与一般公民的责任和义务不同，《公务员法》首先强调义务，然后才是权利，强调公职人员履行义务的特定要求。1．公务员的义务。《公务员法》第12条作了8项规定，我认为可概括为3项，第1项是依法履行职责的义务，公务员履行职责的态度要认真，要讲究效率，行政机关的生命线，政府没有效率，全社会就没有效率；第2项是服从与执行的义务，与其他人员的不同点，为了保障政令畅通，公务员实行层级制，需要一层层执行；第3项是廉洁的义务，要做到不贪污，不受贿，不以权谋私。2．公务员的纪律。纪律与义务有密切联系，后者是积极的义务；前者是消极的义务，指不得作出某种行为，是一种最低限度的要求。《公务员法》第53条规定了15项纪律，我认为可概括为4项，第1项是政治纪律；第2项是工作纪律；第3项是廉政纪律；第4项是道德纪律，对公务员的道德要求高于对普通公民的要求，对领导干部的道德要求高于普通公务员的要求。3．服从义务与责任。上级作出的决定或者命令可能是错误的或者违法的，这样的决定或者命令要不要执行，执行的公务员要不要承担责任，这既是理论问题又是现实问题。《公务员法》将《公务员法（草案）》中的“不得对抗上级的决定和命令”改为“不得对抗上级依法作出的决定和命