内蒙古草原政策的变迁

内蒙古草原政策的变迁李毓堂2007年4月11日概述内蒙古天然草地面积11.82亿亩（1990·国家草地资源调查），占全区国土面积的68.81%。理论载畜量4420万只羊/年。其中牧区占82.4%，半牧区占9.5%，农村区占8%。分为四大类、12个亚类、824个型，分布天然牧草资源有数千种。内蒙古自治区成立于1947年。60年来其草原政策的变迁，经历了六个时期。一、旧中国时期（1947年以前）封建王公贵族、寺庙、牧主居统治地位。草原所有权和使用权有几种形式：名义由部落或民族公有，实由王公贵族头人掌握支配权、使用权；由牧主私有，牧主掌握使用权；由寺庙所有，寺庙主持掌握支配权；相互间可以租用。牲畜占有状况（呼盟新巴右旗为例）：210头以下中等牧户占人口42.9%210头以上2100头以下中等户占54%2100头以上牧主或富牧占2.87%无家畜赤贫户占0.22%苏鲁克（雇佣）制度：牧主将畜群交牧民放牧，给予极少生活品。1949年内蒙古牲畜总头数为940万头只。二、民主改革时期（1948-1954）1953年9月9日，由总理周恩来签署的中央人民政府政务院命令批准公布《中央人民政府民族事务委员会第三次（扩大）会议关于内蒙古自治区及绥远、青海、新疆等地若干牧业区畜牧业生产的基本总结》文件。内容要点：一、发展畜牧业经济的工作方针：慎重稳定的工作方针；发展畜牧业生产，是牧业区经常的中心工作任务；加强和巩固民族团结；大力培养牧业区民族干部；贯彻“人畜两旺”的方针。二、发展牧业经济的各项政策：在牧业区实行“不斗不分，不划阶级”与“牧工牧主两利”的政策。（实行新“苏鲁克”制度，牧民根据合理合同得到工资）。合理地解决草场牧场问题。（民族公有，自由放牧，调剂草场）。辅助贫苦牧民什么的政策。如发放贷款、救济款，帮助贫苦牧民解决缺乏母畜、种畜、打草机、蒙古包、水车等。组织工、农、牧业的相互支援，发展牧业区贸易合作事业。在半农半牧或农牧交错地区，以发展牧业生产为主，为此采取保护牧场禁止开荒的政策。采取轻于农业区域城市的税收政策，使牧民休养生息。实行稳步发展牧民间的互助合作的政策。有条件具备的地方提倡定居游牧。加强爱国主义教育，开展增畜保畜竞赛运动，培养牧区劳动模范，奖励工作干部和技术人员。发展手工业生产和副业生产，适当举办与畜牧业生产有密切关系的小型工业。建立国营牧场与种畜场。给牧民以科学示范作用。三、发展畜牧业生产的各种具体措施：保护培育草原，划分与合理使用牧场草场。搭棚、盖圈、储草，防止风雪。扑灭狼害及其它灾害。组织定期交配，大群分群放牧，拨群接点；小群会群放牧，互助接点。改良品种。防治牲畜疫病。重要论点：草原牧区战略地位：草原牧区９０％以上是少数民族聚居区，牧业是少数民族生存发展主要经济；是国民经济主要组成部分；是解决牧区民族问题的基本内容；是国家工业化与发展农业不可缺少部分。草原牧区社会经济特点：个体的私有的小生产经济；主要靠牲畜自然繁殖，受自然条件影响极大；具体组织比农区困难多；长期民族压迫，造成复杂的民族关系民族隔阂。纠正牧区工作中错误的倾向：“重农轻牧”；“牧业落后论”；急躁冒进；机械地认为历史上游牧经济向农业经济转变为进步；忽视牧区特点及牧业生产，不了解发展牧业生产是发展牧区经济、改善人民生活、摆脱民族贫困落后的必经之路。三、合作化时期（1954-1958）草地经营管理：公有制，使用权调剂划分到旗（县）、苏木（乡）、嘎查（村）使用；按习惯冬季转场（走敖特尔）的草原，仍跨县使用；国家提倡在合作化基础上，逐步调整以至固定草场使用权，实行划区轮牧。牧民牲畜保持私有基础上，入社集体经营的几种办法：适龄母畜计头入社，劳股畜股按比例分配每年繁殖的幼畜和畜产品。其余牲畜交社代放，畜主出代牧费。牲畜作价或评分折股入社，劳股畜股比例分成。牲畜作价入社，付给畜主固定利息。并按劳分配。牲畜作价入社，分期偿还。牧主牲畜（牧主接受社会主义改造）处理方式：小牧主加入合作社，牲畜入社，按畜股分红。办公私合营牧场，牲畜交牧场代牧，生产工具租用。加入国营牧场，牲畜交场代牧。发展状况：１９５８年７月实现牧业合作化。共办合作社两千多个。牧主接受了改造。１９５８年内蒙牲畜头数发展到２４４７万头只。重要会议：１９５７年１１月中央农村办、中央民委、农业部联合召开牧区畜牧业生产座谈会。朱德副主席讲话，邓子辉副总理作会议总结报告。四、公社化时期（1958-1965）1958年底，内蒙古基本实行公社化。二千多个合作社改组为152个人民公社。牲畜入社向集体所有制转化方式：牲畜作价入社，畜股分红占分配收入２０－３０％。牲畜作价入社，付给固定利息。牲畜作价入社，分期偿还。大部分公社畜股仍然取得一定数量的报酬，后在生产发展过程中逐步降低和取消。公社给社员留少量自留畜。１９６２年中央制定《牧业四十条》重申牧区半牧区以牧为主方针和保护草原禁止开垦政策。总结内蒙经验，提出发展草原牧业“八字宪法”：水（发展水利）草（打草种草）繁（提高繁成率）改（改良畜种）管（改善饲养管理）防（防病防灾）舍（建造厩舍）工（工具改革）五、文革时期（1966-1978）文革前中期（１９６６－１９７２）各级行政管理机构大都瘫痪，领导机制解体。原有国家各类方针政策大都受到批判。四人帮在内蒙提出，“牧区向农区过渡”，“牧民不吃亏心粮”，否定牧区半牧区“以牧为主”方针和农牧区粮畜互补的政策。大面积开垦草原种粮，破坏了保护草原牧场的政策。如伊盟这一时期开垦草原四百多万亩，造成一千万亩草原沙化。估计内蒙文革时期开垦草原上亿亩。文革后期（1972-1977）邓小平同志复出，提出清理整顿。国务院由华国锋同志主持，派出蒙、青、藏、滇四个调查组，调研恢复民族政策和牧区政策。局面有所改变。内蒙在“牧业学大赛”中涌现了乌审召。开展了草原石围栏等建设。六、改革开放时期（1978年以后）20世纪八九十年代：制定草原法规。内蒙古在７０年代末就制定了内蒙古草原管理条例（试行）草案，１９８４年６月由内蒙古６届人大９次会议批准公布。开始实行草场公有，牲畜作价，户有户养。在１９８５年６月国家草原法公布后，1991年9月内蒙古又经人大７届２２次会议通过，公布了修改的《内蒙古自治区草原管理条例》。落实双权制改革。国务院召开全国牧区工作会议，发布《纪要》文件，制定了牧区和草原工作的新方针政策。内蒙古建立了各级草原监理和技术推广机构，开展了落实草原政策的工作。在农业部主管部门组织领导下，建立了全国草地管理与建设的十大基础体系。内蒙古一直是十大基础体系建设的重点及示范点。１９８４年钱学森提出了第六次产业革命和发展知识密集型草产业（即建立草畜工商一体化，经济联合体）划时代理论，农业部在内蒙古等十多省二十多个点开展了草地牧业综合发展系统工程试点。内蒙古伊盟达拉特、杭锦旗试点的经验和模式，获得国家科技进步二等奖。21世纪以来：２００２年国务院发布《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》（国发［２００２］１９号）文件。提出建立各项制度，推行轮牧休牧禁牧，实施退耕还草，强化草原监督管理等政策。内蒙古实施退牧还草工作。２００２年休牧禁牧近３亿亩，其中禁牧１．７亿亩。国务院在农业部建立草原监理中心。内蒙监理机构加强，建旗县以上监理机构１０７个，干部近２千人。２００２年１２月九届全国人大３１次会议，批准公布修订后的《中华人民共和国草原法》。蒙古草原保护政策和建设管理工作，有了新的进展。并落实草原平衡政策。内蒙草原管理建设的新成就（2005）：草原承包面积7.3亿亩，其中有偿使用的6600万亩。草原围栏面积3亿亩。退耕还草草原面积4200多万亩。退牧禁牧休牧面积7.4亿亩。其中退牧还草1亿多亩。投资24亿元。改良草原、人工种草、飞播牧草保留面积7677万亩。牧区牲畜发展状况（2005）：大畜（年末存栏）471.5万头；绵羊3621万只；山羊1533万只；大小畜共计5625.4万头只，折合羊单位7511.5万。牧区年提供畜产品：肉类148.4万吨；奶361.5万吨；羊毛7.75万吨；羊绒6500吨；皮张4000多万张。研讨：中国草地经营管理政策体制和发展现代生产力建设新牧区问题草原所有权使用权和经营体制两权分离。长期分户有偿承包。以草定富，增草增畜。草原法规政策的落实和管理体制问题落实关键在执行机构。国务院必须建立草原管理直属机构。发展草畜工商一体化、合作经济制的知识密集型草产业建设环境友好型、资源集约型、循环经济型、和谐发展型的新牧区。鄂温克旗家庭牧场畜圈（1985.10）阿拉善左旗飞播草场（85年）呼盟鄂温克旗白音托海镇（十八户试点之一）草地建设（1985年10月）鄂温克旗家庭牧场鄂温克旗家庭牧场