上海财经大学公共管理学-第七讲

公共管理学主讲：唐桂娟课程类别：专业核心课学时：51上海财经大学公共经济与管理学院PublicManagement现代经济条件下需要政府履行的基本职能1、确定法律基础以保护产权2、提供社会所需的基础设施和基本服务3、保护自然资源和环境4、保持私人部门的竞争环境，防止垄断的出现5、保护弱势群体，为一些弱势人群提供基本的社会保障6、协调和解决各方利益的冲突7、保持宏观经济的稳定第四节政府履行职能的工具选择1、政府部门直接“生产”以税收等方式筹集公共品和公共服务的资金，即“公共提供”政府机构“生产”出此种公共品或公共服务，即“公共生产”“公共提供”+“公共生产”或“公共提供”+“私人生产”如何选择？确定和保护产权；维持市场竞争局面；保护弱势群体；保持宏观经济的稳定；协调和解决社会冲突等职能必须由政府履行，原因：一、其他组织财力有限，政府拥有强制性的征税权，即其他组织提供公共品缺乏与公共品规模相匹配的资金支持二、政府具有法律赋予的权威性，具备国家暴力机关为后盾的武器2、委托给非营利组织与公众利益密切相关的活动。如消费者协会、妇联、行业协会等这样的组织并不是政府机构的一部分，往往受政府行政机构的委托来行使部分政府职责，是政府职能的一种延伸政府行政机构委托其他组织“生产”是政府间接“生产”公共服务的一种重要方式中国消费者协会1.向消费者提供消费信息和咨询服务；2．参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查；3．就有关消费者合法权益的问题，向有关行政部门反映、查询，提出建议；4．受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解；5．投诉事项涉及商品和服务质量问题的，可以提请鉴定部门鉴定，鉴定部门应当告知鉴定结论；6．就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼；7．对损害消费者合法权益的行为，通过大众传播媒介予以揭露、批评。3、委托给公共企业公用事业产品的提供，采取使用者付费的方式消费者的收益程度可以部分的加以测量，消费者不付费就不能享用该产品或服务，如煤气、电力、自来水等消费者的付费职能弥补部分成本，公共事业的定价往往较低，此种情况下公共企业发生经营性亏损，需要由国家和财政予以补贴如何确定财政补贴的程度？是否可由私人企业代替公共企业提供公共事业产品？4、委托给私人企业与政府机构直接办企业相比，私人企业数量较多，相互之间可以形成竞争关系（1）签约外包方式政府行政机构雇佣私人企业来提供某项公共品或公共服务，两者之间可以使用合同形式签订契约提供公共品或服务的费用完全有政府部门编列预算支出政府行政机构签订合同时把双方的权利和义务规定清楚，有助于减少私人企业的道德风险（2）特许经营方式由政府行政机构核准私人企业从事某种产品和服务的生产，政府部门往往保留价格的核准权，并采用使用者付费的制度。这种方式多用在公共事业领域和高速公路领域特许经营方式存在竞争不充分的问题（自然垄断产业）签约合同的期限问题市政公用事业特许经营管理办法（建设部2004）第七条参与特许经营权竞标者应当具备以下条件：（一）依法注册的企业法人；（二）有相应的注册资本金和设施、设备；（三）有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；（四）有相应的从业经历和良好的业绩；（五）有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员；（六）有切实可行的经营方案；（七）地方性法规、规章规定的其他条件。（3）政府财政补贴方式政府通过直接的资金补助、减免税、出口退税、低息贷款等方式来促使私人企业提供公共品或公共服务。某些混合品虽然有较大的私人收益部分，但外溢性效益较大，单靠市场提供的数量不符合帕累托最优的资源配置政府要决定哪些项目需要补贴，补贴多少，又要进行监管以确定政府资金用于既定项目（4）抵用券(voucher)政府发放凭证即抵用券给符合某些既定标准的人群，让他们凭券去自由选择想要消费的商品或服务抵用券通常针对需要救助的弱势群体，让他们去政府行政部门认可的私人部门消费，私人部门再向政府兑现原因：一、消除消费者偏好不合理的判断，现金补助可能会导致偏好不合理的购买其他产品二、直接的实物补助带来风险。有些公共服务无法实物提供，有些实物补助会使私人企业借机倾销质量较差或霉变积压产品（5）公私合营(public-privatepartnership,PPP)由政府和私人企业各出一部分资金，成立一个合资公司来生产某种公共品，采用使用者付费的方式使投资者得到一定的回报。原因：政府财政资金不足，需要引入外资或民营资本共同参与引进民间资本和外国资本的同时，也引入和先进的技术和管理方法引入外资的同时自动引入了一种新的监督机制BOT(build—operate—transfer)即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。TOT(transfer-operate-transfer)的缩写，即移交-----经营------移交。近些年来，tot是国际上较为流行的一种项目融资方式。它是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理的回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单位的一种融资方式。5、政府管制政府部门根据法律、法规以某种方式影响私人经济而采取的管理与监督的行为。经济性管制：自然垄断领域和存在信息不对称的领域。如铁路运输、电力、银行等行业。社会性管制：为了达到一定的社会目标，实现跨行业、全方位的管制。如环境污染、工作场所安全、卫生健康、产品质量和安全等的管制。第五章政府间关系关键词政府间关系政府模式网络模式摘要准确理解政府间关系的内涵；了解政府间关系的实证研究与规范研究方式；掌握中国政府间关系的现状与改革措施。第一节政府间关系研究概述政府间关系各级政府间和各地区政府间的关系，包括纵向的中央与地方政府间的关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系以及政府内部各部门之间的关系。——林尚立《国内政府间关系》政府间关系示意图中央政府问题：政府间关系可以表现为哪几种形式？省政府自治区直辖市市政府区政府自治州自治旗县政府自治县区政府县政府（2）府际关系中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。——谢庆奎《中国政府的府际关系研究》3、政府间关系的定义中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。第二节政府间关系的实证研究与规范研究政府间关系的实证研究即研究中央政府与地方政府之间的关系是“怎么样的”。政府间关系的规范研究即研究中央政府和地方政府分别应该履行什么职能？一、政府间关系的实证研究（一）赖特模式--分离模式、下位包含模式、相互依存模式中央政府州政府地方政府地方政府中央政府州政府地方政府中央政府州政府a、分离模式b、下位包含模式c、相互依存模式1、分离模式联邦和州之间管辖权有明确的分界2、下位包含模式联邦政府掌握着主导权，并将州政府包含进自己不断扩张的管辖网中。3、相互依存模式联邦、州、地方政府既有各自独立的管辖权和职能，又有相互交叉的领域，必须共同负责来提供某些公共产品。（二）单一分权型模式、单一集权型模式、联邦分权型模式1、单一分权型模式（代表：英国、日本）单一制国家是由若干行政区域成的单一主权国家中央政府赋予地方政府较大的自治权，地方政府可以制定地方性的法规，享有立法权、行政权、财政权和一定的司法权等。中央政府通过单独设置的几个事务部来控制地方政府。英国---单一分权型政府间关系英国：“大不列颠及北爱尔兰联合王国”，分为英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四个地区。在承认统一国家的前提下给予四个地区一定的自治权利，如立法权、行政权、财政权和一定的司法权四个地区有自己的国旗和国歌中央对地方的财政、立法和司法又有严格的控制中央政府对地方政府的控制通过单独设置几个事务部来实现，以及教育部、科学部、粮食部等专业性的垂直管理部门3、单一集权型模式（代表：法国、中国）中央政府对地方政府实行垂直的行政控制，地方政府的组织体系、职能、权力都由中央政府予以明确规定，并且派驻专员监督地方政府。法国—单一集权型政府间关系法律上不规定实行地方自治，或者虽然在法律上规定地方自治，但因各种限制而致使地方自治处于名存实亡的状态法国中央政府对地方政府实行垂直的行政控制，中央政府的税收占全部税收的80%左右地方政府组织体系、职能、权利都有中央政府明确规定，并派特派员监督地方政府3、联邦分权型模式（代表：美国、德国）联邦制是由两个或两个以上的政治实体结合而成的一种国家结构形式联邦政府机关和州政府机关之间没有隶属关系，它们在各自的权力范围内活动各州有自己独立的宪法，并被授权可就司法、行政和征税事务直接与公民打交道当联邦和成员之间就权限发生争议时，一般由仲裁机关予以裁决各联邦成员都有一定的对外交往独立性（三）拉焦尔模式--政治性分权、行政性分权与行政权转让1、政治性分权中央政府和地方政府之间权限分离，不存在从属关系地方政府的权限基础是宪法地方政府具有高度的财政自主权地方领导人往往通过选举产生。2、行政性分权中央政府与地方政府之间存在优劣或者从属关系在此基础上中央政府与地方政府划分权限地方政府的权限司法基础来自中央政府地方政府只有部分的财政自主权地方政府首脑或是由选举产生或是由上级政府任命。3、行政权转让地方政府从属于中央政府，由中央政府向其转让中央政府拥有的部分权限地方政府的权限司法基础是中央政府地方政府在财政上依赖中央政府，是中央政府的派出机构地方政府领导人由中央政府任命。二、政府间关系的规范研究（一）从收入来源划分中央政府和地方政府的权限要正确地划分中央政府和地方政府的权限，首先要划分其收入来源。公共部门经济学家马斯格雷夫从税收效率和公平的角度分析哪些税收收入应该属于中央政府，哪些税收收入应该属于地方政府应属中央的税收1、具有收入再分配性质的税收2、促进经济稳定的税收与宏观调控目的密切相关，宏观调控必须针对经济总量的调节采用累进税率，以发挥税收的自动稳定器功能。3、具有税基分布不均匀的性质的税收自然资源等，税基分布不均匀，是由天然原因造成的，与地方政府的工作绩效无关4、税基流动性大的税收（人所得税、公司所得税、增值税、销售税和遗产赠与税）5、税负容易转嫁的税收（二）财政联邦制理论的启示——政府间职能划分的基本原则财政联邦制理论宏观调控由中央政府承担、收入分配由中央政府提供、公共品由中央政府和地方政府共同提供。中央政府的职责实施宏观调控政策、收入再分配、负责提供全国性的公共产品及外部效应涉及全国的混合品、进行全国性自然垄断行业的公共生产等。地方政府的职责提供本地区受益的地方性公共品、外部效益涉及本地区的混合产品的提高和补贴、地方性自然垄断行业的生产等。（三）地方政府的分权依据地方政府比中央政府更接近于自己的民众不同地区的人们有权选择自己偏好的公共产品的数量与种类。第三节中国政府间关系的现状与改革一、中国政府间关系的传统模式：等级控制模式改革开放以前，我国实行高度中央集权的计划体制，政府间关系在总体上是一种自上而下的高度一体化的等级控制模式。其显著特征是：在政府间的关系模式上，主要体现为层级隶属关系。在政府间的权力分配上，实行中央高度集权。在政府间的横向关系上，阻隔多而联系少。二、中国政府间关系的新发展：网络模式的端倪1、政府间关系等级制结构的变化准层级的压缩中心城市的发展对等级制的影响（1）计划单列的实行及副省级市的确立对政府间关系等级制的影响（2）市管县体制的影响2、地方分权改革中央与地方经济关系