多规合一与土地利用总体规划调整完善

多规合一与土地利用总体规划调整完善江西农业大学郭熙副教授2015年6月主要内容•多规合一•土地利用总体规划调整完善•城市资源与环境承载力多规合一4内容Content“多规合一”的实践回顾2“多规合一”试点工作要求及进展3当前“多规合一”的主要困难与问题45“多规合一”的缘起1“多规合一”的趋势展望“多规合一”的缘起151、“多规合一”的缘起•我国经法律授权编制的规划至少有83种，在名称上一般叫做“规划”。•“十五”期间，国务院有关部门编制审定了156个行业规划，省、地（市）、县级地方政府编制了7300多个各类地方性规划。1）规划名目繁多，编制费时费力，实施难到位各类规划自成体系、缺乏衔接协调、相互冲突，诸多矛盾问题出现71、“多规合一”的缘起2）规划内容相互冲突例1：全国主体功能区规划、全国城镇体系规划纲要全国主体功能区规划：构建“两横三纵”为主体的城镇化战略格局；全国城镇体系规划纲要：“多中心”城镇空间结构，培育五个核心地区和三个门户城市，构建沿海城镇带和六条城镇发展轴。全国主体功能区规划全国城镇体系规划纲要81、“多规合一”的缘起2）规划内容相互冲突例2：海南岛滨海地区规划定位（琼州海峡一带）发改委：国家限制开发区域（农产品生产区）；国土厅：港口区、旅游娱乐区、工业用水区、旅游娱乐区，可开发建设91、“多规合一”的缘起3）部门规划各成体系，话语体系各异，多规之间难对接存在技术标准阻碍，各类规划在很多方面都不融合（如规划期限、基础资料、统计口径、用地分类不统一等），各自把持话语体系。•城乡规划：《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）、《村镇规划标准》（GB50188-93）；近年来更新为《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）、《镇规划标准》（GB50188-2007）。•土地利用规划：2001年的《全国土地分类（试行）》、2002年的《全国土地分类（过渡期）》、《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）等。10“多规合一”的实践回顾2101）理念探索期（2008年之前）：理念先行，应者寥寥2003年，广西钦州提出了“三规合一”的规划编制理念，即考虑把国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划的编制工作协调融合起来，在理念上提出了一些创新。2004年，国家发展改革委在广西钦州市、江苏苏州市、福建安溪县、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市等六个地市县试点“三规合一”工作。特点：学术界有较多探讨，但这一时期的地方政府普遍对“三规合一”没有实质兴趣，缺乏积极性，几乎没有出现具有影响力的地方实践。2、“多规合一”的实践回顾（1）发展阶段：理念探索、地方政府自发实践、国家推动2）地方政府自发实践期（2008-2012）：自下而上2008年，上海、武汉相继对国土部门和规划部门进行机构合并，并开展了“两规合一”、“两规衔接”（浙江）等实践探索；2010年，重庆市在全国统筹城乡综合配套改革试验区先行先试的政策中，开展了“四规叠合”工作；2012年，广州市率先在全国特大城市中，在不打破部门行政架构的背景下，开展了一年的“三规合一”的探索工作。特点：主要集中在一些较为发达的特大城市和地区，是一种“自下而上”向国家部委争取空间管理政策和权限的过程。由于在一些机制和配套政策改进方面，面临一些法律和制度上的障碍，也无法得到相关部委的正面呼应，这种自发的规划融合探索取得效果存在着一定的局限性。2、“多规合一”的实践回顾3）国家推动期（2013之后）：自上而下2013年，中央城镇化工作会议提出了建立空间规划体系，推进规划体制改革的任务，同时《国家新型城镇化规划(2014-2020年）》也提出在县市层面探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’工作的要求。2014年，国家发展与改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等四部委共同确定了全国28个市县作为“多规合一”试点市县。特点：“自上而下”的授权式改革，从在市县层面探索推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个县一本规划、一张蓝图的经验，为国家空间规划体制改革凝聚共识。2、“多规合一”的实践回顾时间探索与尝试层面1999.1《中华人民共和国土地法》第十七条和第二十二条规定：土地利用总体规划编制应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护要求等；城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接国家2000.12北京《中关村科技园区条例》及后续出台的地方性法规提出：土地一级开发要符合北京市国民经济与社会发展五年规划、城市总体规划和土地储备供应计划直辖市2004年国家发改委提出在江苏苏州市、福建安溪县、广西钦州市、四川宜宾市、浙江宁波市和辽宁庄河市等六个地市县试点国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的“三规合一”部委2008.1《中华人民共和国城乡规划法》第一章第五条提出：城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接国家时间探索与尝试层面2008年初重庆市九龙坡、江北、南岸、沙坪坝区、武隆和垫江县等区县试点“四规叠合”，将产业发展规划、城乡总体规划、土地资源利用总体规划、生态环境保护规划整合成经济和社会发展总体规划直辖市2008.10云浮成为广东省推进“三规合一”试点，率先开展土地利用总体规划、主体功能区规划、城市规划“三规合一”市县2008年底上海市以市土地利用规划编制为契机，由合并后的市规划国土资源管理局开展“两规合一”的规划编制工作，在嘉定、青浦两区进行试点。后续又开展了土地利用规划、城市规划和经济社会发展规划的“三规合一”工作试点工作直辖市2、“多规合一”的实践回顾152009年初武汉市组建“武汉市国土资源和规划局”，开展了武汉市“两规合一”的专题研究。形成了《武汉市“两规”编制体系专题研究》、《武汉市土地利用分类与城乡用地分类衔接专题研究》、《武汉市“两图合一”专题研究》等初步成果市县2009.9广州召开了《广州城市总体发展战略规划2010-2020年》专家研讨会。该规划实现了主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划的“三规合一”，属于上位指导性规划市县2010.3重庆市沙坪坝区发改委举行了该区五规合一宣讲会市县2010.8淮南市召开“十二五”规划对接会，提出推进四规合一，实现无缝对接市县2010.9北京“十二五”规划提出强化“五规合一”：推进人口规划、产业规划、土地利用规划、空间规划与城市文化遗产规划五个规划在内容上统筹协调直辖市2010.12《石家庄市域城乡统筹规划》(2010-2030年)专家评审会召开，提出以“五规合一”推动城乡统筹新突破市县2010.11《太原市近期建设规划（2011－2015）》出台，开展了城市总体规划、土地利用规划、产业园区规划和环境影响评价“四规合一”市县2011.4广东省深圳市规划和国土资源委员会召开专题会议，通过积极探索城市规划与土地利用规划“两规”合一调控机制市县2011.4《太原市土地利用总体规划（2006-2020年）》经省政府常务会审议通过，在省内首次实现与城市总体规划、产业发展规划、环境保护规划的相互协调，四规合一市县2011.7四川沙湾区召开“四规合一”（城市总规、产业规划、交通规划、土地利用规划）专题工作会市县2011.10坪山新区举行了《综合发展规划》专家评审会，首创深圳“多规合一”模式，实现对新区各项专项规划的统筹整合市县2011.12北京市朝阳区政府工作报告提出坚持人口、产业、空间、土地利用“四规合一”。2010年至2011年，朝阳区组织中科院数量经济与技术经济研究所编制了《北京市朝阳区“四规合一”研究》市县2、“多规合一”的实践回顾1620123月-9月，广州市选取花都、白云、萝岗、天河、南沙五区作为试点，先行开展“三规合一”工作，8月27日，《广州市“三规合一”工作方案》审议通过，并以市政府的名义印发实施。提出了“规划引领、平台整合、市区联动、试点先行”的工作思路市县2012.12河南开封提出要根据城市总体规划、土地利用总体规划、产业集聚区发展规划，编制保障性住房建设用地布局规划，实现“四规合一”市县2012.12.15习近平《在中央经济工作会议上的讲话》提出“政贵有恒”，不要换一届领导就兜底翻，更不要为了显示所谓政绩去另搞一套，真正做到一张好的蓝图一干到底，不折腾，不反复，切实干出成效来。国家2013年起山西省以全省11个设区市的中心城市或市辖区为先行试点，将国民经济和社会发展、城镇规划、国土规划、产业规划、环保规划的核心要素进行重组和整合，推进“五规合一”省2013.5河南省人大、发改委、国土资源厅、河南大学等单位，赴洛阳、三门峡两市就新型城镇化发展中产业、土地、新型农村社区及各项公共服务规划＂四规合一＂问题进行了实地调研省2013.7海口市委通过《中共海口市委关于进一步强化科学规划引领作用的决定》，提出实现国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和环境保护总体规划“四规”协调衔接市县2013.9浙江省安吉、临安两地启动国土部门“多规融合”省级试点，探索土地利用总体规划、城乡规划、产业发展布局规划和林地保护利用规划等重大规划从基础数据、规模、布局、时序、保障措施等五个方面作深度融合，最终实现基础数据一个平台、规划审批一个流程省时间探索与尝试层面2013.11.7《人民日报》社评《不要再“一任市长一张蓝图”》，要求各级干部牢记习近平总书记的反复告诫，“功成不必在我”、“一张蓝图抓到底”、“切实抓好打基础利长远的工作”国家2013.11.12十八届三次全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出336项重大改革举措。在加快生态文明制度建设章节，明确要建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制国家2013.1212日至13日召开的中央城镇化工作会议强调，在推进城镇化过程中，要遵循规律，一张蓝图干到底。建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作国家2、“多规合一”的实践回顾172014.1.13国土部副部长徐德明表示，国土部将在2014年选择部分市县，开展“三规合一”或“多规合一”试点，强化土地利用规划与其他规划的协调衔接性部委2014.1.16北京市政府工作报告，提出修改城市总体规划，推进经济发展规划、城乡建设规划、土地利用规划“三规合一”，划定城市开发边界，优化城乡功能和空间布局，坚决扭转城市发展“摊大饼”，提升城镇化质量直辖市2014.1.24住建部下发通知，拟在县（市）探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”，开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作部委2014.2湖南省发改委组织相关部门、市县及专家，专题研究湖南省县域“多规融合”，探索经济社会发展、城乡建设、土地利用、环境保护、综合交通等规划的融合省2014.3.4海宁市开展《海宁市城市发展战略规划（2014-2020）》编制工作，通过规划创新，探索符合市场经济原则的空间规划编制，统筹市域700平方公里的发展规划、产业规划、城镇规划、土地规划、生态环境保护规划、交通规划等“多规融合”、“多规合一”市县2014.3.16国家新型城镇化规划(2014－2020年)公布，明确提出加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”国家2014.416日~20日，国家发改委规划司副司长袁喜禄带队，国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等相关司人士参加，赴浙江省开展市县空间规划体制改革试点工作调研，并与该省发改委领导和德清县、嘉善县、开化县政府的主要领导举行座谈国家2014.4.20中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在2014中国城镇化高层国际论坛主旨演讲中强调：“这个对规划是一种革命性的变化，城市规划不能再修订一次就划大一圈。”