农村集体土地价值释放 从管理规则变化寻找发展新思路

第六讲农村集体土地价值释放：从管理规则变化寻找发展新思路谭荣浙江大学公共管理学院[e-mail]从“校车安全事件”谈起•近期校车事故一览–2011年12月，江苏丰县，15学生遇难–2011年12月，湖南衡南，14名学生死亡–2011年11月，甘肃庆阳，19人死亡（17名幼儿）–2011年9月，山西灵石县，7名初中生死亡–2011年7月，大连，17名儿童受伤–2011年7月，西安，16名儿童受伤–2011年3月，北京，1名儿童死亡–……•农村校车安全问题牵涉着国人的心•2012年3月28日《校车安全条例》从“校车安全事件”谈起•刘延东：4600亿元–钱哪里来，效果会如何？–建校布网，可以多建多少小学？•校车事件的前因后果：–城镇化→农村中小学的布局调整→“一村一校”变“多村一校”–生源减少：外出务工增多、独生子女多；–教育部门正规化、现代化：整合教育资源、提高教学质量–2000-2010：我国农村小学从55万所减少到26万所，初中从6.4万所减少到5.5万所。–学生上学路程变远，催生了不少专门接送学生的“校车”。从“校车安全事件”谈起•背后问题：都可以联系到农村土地利用的布局上–校车问题折射了农村发展中的问题（公共基础设施建设）–农村发展与城镇化（土地与劳动力）–城镇化与土地布局的调整–“校车事件”是农村发展的内容，同时也与土地利用有联系•思考1：农村发展与土地利用：是否需要协同作战？•思考2：土地管理或者土地利用方式改变，能否成为农村发展的一个手段、途径或推动力？•本讲的目的：探讨农村发展与土地利用的关系主要内容•中国的农村发展•农村发展为什么关注土地管理?•土地管理:具有中国特色的一种政策手段•农村发展:土地管理改变作为一种思路•农村发展中土地管理的创新案例•总结与思考中国的农村发展农村发展的成绩•粮食：连续八年增产，1.1万亿新台阶，人均粮食创纪录的852斤•农民纯收入：2011人均6900多元，实际增长10%（再超城镇），也是8年连增•固定资产：农机总动力增4.5%，机械化水平增2.2%（54.5%）•乡企：持续发展，2011增加值12.9万亿元，增11.1%农村发展的成绩•公共设施：近十年全国新建改建了272万公里的农村公路，解决了3.26亿农村人口的饮水安全问题，改造农村危房460多万户•公共服务：–改革农村义务教育经费保障机制，实现真正意义上的免费义务教育–新型农村合作医疗覆盖97％的农民，农村最低生活保障制度覆盖5300多万人–新型农村社会养老保险试点覆盖60％的县，7800多万农民领取了养老金•“几千年来中国农民少有书读、老有所养、病有所医、困有所济的愿望正在实现”农村发展的成绩•配套的一些举措：–废止城市收容遣送条例，消除对农村劳动力合理流动、进城务工经商的束缚–大规模开展清理拖欠农民工工资行动–加快解决随迁子女入学问题，不断改善劳动保护和居住条件•农民工就业领域不断拓宽，工资水平、社会保障标准逐步提高•对农民工从缺乏公平对待到善待、从限制进城到提供服务的根本性转变农村发展仍然面临的问题•最大的问题还是城乡差距–外国人眼中的“三个中国”–城乡发展的差距不是在缩小，而是在扩大–表现在六个方面：•收入：6:1•消费：10年•教育：3.4、6.1、13.3、3.8、68.1•医疗：两个体系一套价格•就业：5%与50%•公共投入：13.43%→8%农村发展仍然面临的问题•原因：本质上是城乡二元结构–户籍：解决办法绝不是改变一下户籍那么简单–土地：产权、市场、处置、收益•解决：城镇化的误区–居住：不能把城镇的居民小区照搬到农村去，赶农民上楼–就业：“386199”部队；合理引导人口流向，引导产业转移——就地就近转移就业–基础设施建设：•硬件投入•更要关注软件投入：村庄规划、教育资源、社会保障农村发展的机遇•中央1号文件连续9年聚焦三农–工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活–工业化城镇化发展中推进农业现代化、城乡一体化•2003提出城乡统筹发展•2005推进新农村建设•2007批准统筹城乡综合配套改革的实验区农村发展的机遇•成都、重庆在建设统筹城乡综合配套改革的实验区过程中土地是最引人注目的创新工具–重庆地票–成都集体建设用地流转–耕地保护基金•为什么是土地？农村发展为什么关注土地管理?从中国经济增长之谜说起•30多年的快速增长：2010年第二大经济体•有人调侃林毅夫的“放卫星”：8%的高增长还会维持20年，2030年超过美国•学者的争论：东欧剧变阵痛疗法vs.摸石头过河——为什么如此明显的计划经济痕迹能成功？•中国经济增长之谜该如何解释？题外话：推荐阅读•“唱衰”vs.“捧红”•郎咸平：《中国经济到了最危险的边缘》vs.张维为《中国震撼》•袁剑《大拐点》vs.阿文德·萨勃拉曼尼亚《大预测》从中国经济增长之谜说起•茅于轼：不是工业化,不是建设祖国,不是共产主义理想,也不是奋斗,而是市场化•张五常：地方竞争与市场经济模式–张五常讲一个故事–从地主与佃农的关系思考中央与地方的关系•问题是：为什么会促进竞争？拿什么来竞争？为什么竞争？•考核：GDP+奖励•分税制是类似于佃农分成的拿什么竞争？•GDP哪儿来？•投资：如何吸引？自己没有钱，有土地•“人民城市人民建”，但遗憾的是，人民没有钱…•赵紫阳：能否向国外一样，通过“让渡”土地筹集城市建设资金？–土地出让代替土地买卖，土地出让金代替地价款地方竞争与土地手段•地方政府与用地者的分成——也从地主与佃农的关系思考：谁是主谁是农？•对于工业用地，地方政府宁愿牺牲一定的土地价值收益，以此来吸引外来的投资；对于商业用地，地方政府会尽量收取高价，以获得更多的利润最终形成“土地财政”•土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。•土地：资源→资产→资本•问题及是否要批判，不是今天的内容，新的问题：城市已经借助土地得到了发展，农村呢？土地管理:具有中国特色的一种政策手段中国有三种宏观经济调控手段•货币政策•财政政策•土地政策：土地参与宏观调控（2003年提出）•为什么土地能够参与调控？特色1：模糊的土地产权•城市市区的土地属于国家所有。•农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。——《土地管理法》•森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。——《物权法》•政府支持“模糊”的产权–城市土地经营（增值收益）是现阶段经济发展资本原始积累的主要来源：二元土地所有制奠定了制度上的可行性。–便于政府土地征收：赢得了城市化和工业化的时间、降低了开发费用，降低了工业化和城市化的成本。–农地征收后促使劳动力转移，这样也在一定程度上促进了城市化和工业化的发展•农民支持“模糊的产权”•对农村土地利用的影响–从四项权能来看–农业用地受限–宅基地受限–集体建设用地受限特色2：政府的目标•孙文盛：“我国改革开放以来的土地管理制度一直是围绕保护耕地和保障经济发展展开的”•粮食安全（基本农田、占补平衡）•解决双保矛盾（集约节约、土地整治）•国土部门管理的领域其实是很狭窄的–用途管制：土地利用规划–用地指标：三个指标•对农地土地利用的影响–耕地保护的重任•承担了全部成本•未分享对应的收益–非农经济受限–边际土地开发特色3：政府垄断下的土地市场政府新增建设用地城市土地使用者村民委员会农地农地征用“市场”城市土地一级市场农地农地承包市场城市土地二级市场农民存量建设用地特色3：政府垄断下的土地市场•中国土地市场结构特征–两个政府市场：农地征用和城市土地一级市场–两个准完全市场：农用地租赁和城市二级市场•在农地征用市场，政府是唯一的需求者，同时还具有超出买方垄断的权力，不仅可以定价，还可以定数量；•在一级市场，政府又是唯一的供应者，但政府并没有按照卖方垄断厂商那样争取自己的利益最大化，而是有时降低价格出让给土地使用者特色3：政府垄断下的土地市场•对村镇土地利用的影响–“被放弃”了发展的权利–增值收益分配的“被歧视”小结：对于村镇土地管理•对于农村土地发展，什么可以动，什么不可以动，什么可以考虑试行？•不能动：基本农田、“农地非农化”•可以动：边际土地、农业结构调整、新增宅基地•突破口：复垦、整理农村发展:土地管理改变作为一种思路农村发展的一般性规律农村发展的一般性规律比较项目城市化水平产业形态社会特征城乡分化阶段10%以下农业社会，农业是城市发展根本动力，农村发展为城市发展提供资金和人力资源城乡分离阶段10-30%农业生产力不再是工业和城市发展的唯一动力，工业和城市开始走上独立发展的道路城乡对立阶段30-50%工业化、城市化加速发展的阶段，城市和农村开始由分离走向对立，城乡矛盾不断加剧城乡融合阶段50-70%工业化、城市化快速扩散的阶段，城乡一体化进程开始起步，城市和农村开始由严重对立通过普遍联系和全面互动走向融合城乡一体化阶段70%以上工业化、城市化的高级阶段，城乡经济、社会、生态基本实现和谐发展，农民普遍享有城市文明，整个社会基本实现了城乡一体化和现代化农村发展的一般性规律•东部沿海等发达地区的农村镇为什么能够得到快速发展？•华西村：–“七十年代造田”，成为农业样板村；–“八十年代造厂”，实现农村工业化；–“九十年代造城”，实现农村城镇化；–“二十一世纪腾飞”，实现农村现代化。•滕头村：–开放前改土造田、–开放后工业迅速发展，成为村经济的主力军。–随后，生态旅游服务业与工业一起，成为滕头村富裕的两大支柱•美国学者黄宗智研究长江三角洲的农村发展•1350至1950年：长达6个世纪的蓬勃的商品化和城市发展•1950至1980年：30年集体化和农业现代化，由于人口压力及缺乏转移剩余劳动力之途径而导致的农业“过密化”的增长方式（投入劳动力的边际收益递减），使得长江三角洲的农村基本上处在仅敷糊口的水平线上。•20世纪80年代：农村工业化及多种经营的副业模式使农地上过剩的劳动力有了转移的渠道，保证了劳动力的升值，才真正打破了人口与农地过密化循环，使得农村经济呈现出了真正的“发展”。黄宗智的研究表明，农村人口压力是使该地区出现过密化经营模式的症结，而把过剩的劳动力从田间转移出来，才是促成生产力突破性发展的关键，人口密集地区城乡发展道路问题首先要解决农村人口压力与剩余劳动力的就业问题。甚至可以说，长江三角洲发展模式或道路的特殊性在于农村需要，而不是现代城市发展。在以工业化、城市化为主要内容的现代化浪潮冲击下，乡土重建的出路何在？上世纪二三十年代有两种代表性观点：一是以城市工业文明为中心，建立资本主义大农业，走西方道路；一是排斥和贬低城市工业文明，以农立国，进行农村的自我改造，走东方中国的道路，如梁漱溟等人。草根工业与农村再造1936-2005费孝通则认为，中国农村要走向复兴，必须走农村工业化之路，以工促农，但这种工业带有强烈的“草根”色彩，即生长于农村社会内部。通过草根工业，将传统的以农业为基础的农村改造为工农结合的现代农村，从而缩小城乡差距，实现乡土重建。费孝通巧妙地将先进的工业文明与传统的农村社会内部的生命力结合起来，使其思想自成一体。通过草根工业，促使农业向现代规模经济发展，工农并举，作为社区政治、经济和文化中心的小城镇应运而生，传统的农民将转变为接受现代工业文明的新型农民，传统的农业社区将变为城乡一体、工农一体的现代社区，中国的农村因此以独特的道路和方式走向现代化，实现乡土的再造和重建。授人以鱼还是授人以渔？•基本上形成共识：–农村发展需要走农村工业化、三产化等道路–发展需要前期资本积累•问题是：–在农村发展企盼着“第一桶金”的时候，是“干等馅饼”还是“主动挖掘”？–对于政府，在农村发展的过程中，是“授人以鱼还是授人以渔”？土地管理作为一种工具•土地是农村最大的财富•历史的发展证明了土地是一个很好的经济、社会和政治工具•从土地出让制度建立，农村土地实际上成为城市化和工业化的资本原始积累的源泉–1987-2011：土地出让金总额11