国家标准新型城镇化建设多规合一实施编制规范

国家标准《新型城镇化建设多规合一实施编制规范》（征求意见稿）编制说明标准起草组2018年7月1国家标准《新型城镇化建设多规合一实施编制规范》（征求意见稿）编制说明一、工作简况（一）背景1、国家政策要求从世界城市发展经验来看，城市发展进入工业化后期阶段，建立健全统一衔接的空间规划体系，是城市治理体系之纲；提升国土空间治理能力和效率，是城市发展效率之源。国家层面已经将统筹各类空间性规划、推进“多规合一”提升到战略高度，2013年年底，习近平总书记在中央城镇化工作会议要求在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实。随后，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》、《生态文明体制改革总体方案》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、党的十八届五中全会、中央城市工作会议中也明确开展相关工作的要求。2014年8月，国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部四部委联合发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，推进28个地市开展“多规合一”试点。2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级空间规划试点方案》，在总结市县“多规合一”试点工作基2础上，按照“先布棋盘、后落棋子”的技术路线，明确提出要完成“四个一”的具体目标，即完成“形成一套规划成果、研究一套技术规程、设计一个信息平台、提出一套改革建议”。2017年2月，国务院发布《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，标志着社会主义市场经济体制下的空间规划架构基本形成，纲要要求以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，编制国家级、省级国土规划，并与城乡建设、区域发展、环境保护等规划相协调，推动市县层面经济社会发展、城乡建设、土地利用、生态环境保护等“多规合一”。纲要还要求发挥北京、上海、广州等超大城市和特大城市服务全国、面向世界的综合功能，提高国际影响力和竞争力，引领全国经济发展；提高大城市的经济社会活动组织能力，强化区域服务功能，带动周边地区发展。2、多规现状长久以来，因政府管理需要，我国各部门、各行业所编制的空间类规划众多。据不完全统计，经法律授权编制的规划至少83种，这些规划依循各自部门要求或行业标准编制，诸多规划之间基础数据无法共享共用，规划编制内容、编制期限、技术标准存在大量雷同、排斥、难以衔接，导致规划间打架问题突出，进一步使得建设项目选址难、行政审批效率低下、建设用地利用粗放、生态环境保护失序。3（二）任务来源2014年，国家标准委、发展改革委根据《国家新型城镇化规划2014～2020年)》要求，启动了新型城镇化标准体系建设工作。新型城镇化标准体系建设涵盖4个方面内容：一是农业转移人口市民化、城镇化布局和形态、城市可持续发展、城市治理、城镇土地集约利用等社会管理和公共服务标准；二是绿色建筑建材相关标准，市政基础设施建设相关标准，战略性新兴产业相关标准；三是城市能源基础设施相关标准，安全防范基础设施建设相关标准，智慧城市建设相关标准；四是新农村建设相关标准，现代农业相关标准。为落实新型城镇化发展要求，提高城市治理水平，贯彻落实习近平总书记提出的空间规划改革工作要求，广州市标准化研究院、广州市城市规划勘测设计研究院、广州市国土资源和规划委员会等单位于2015年11月联合向国家标准化管理委员会申请开展“多规合一”国家标准制定工作，2016年11月，国家标准化管理委员下达《新型城镇化建设多规合一实施编制规范》（20161932-T-424）（简称《多规合一国标》）国家标准制修订计划。《多规合一国标》作为新型城镇化标准体系建设系列标准中的子标准，将落实国家政策要求，把握新型城镇化建设对规划改革的要求，研究“多规合一”发展趋势，从易于引导和规范全国“多规合一”工作的角度，明确“多规合一”工作程序、核心内容和技术要求，形成《多规合一国标》。4（三）主要参加单位广州市标准化研究院、广州市城市规划勘测设计研究院、浙江省标准化研究院、广州市国土资源和规划委员会、宁夏回族自治区规划管理委员会办公室、中国科学院建筑设计研究院有限公司。（四）主要工作过程1、成立工作组2016年12月，在广州市标准化研究院、广州市城市规划勘测设计研究院、浙江省标准化研究院、广州市国土资源和规划委员会等单位的基础上，增加宁夏回族自治区规划管理委员会办公室（省级空间规划试点）和中国科学院建筑设计研究院有限公司（国家级科研单位）共同成立了《新型城镇化建设多规合一实施编制规范》（以下简称《多规合一国标》）工作组，形成了涵盖国家、省、市“多规合一”标准化专业团队。2、制定项目工作方案2017年1月-3月，工作组编制了《多规合一国标》工作方案。从指导思想、目标任务、工作计划、工作分工和经费预算等方面作了总体部署和要求，其中工作计划从项目调研、确定标准框架、标准起草、标准征求意见、标准送审等阶段对工作任务进行了细分，确保《多规合一国标》按时按质完成。3、开展项目调研工作组开展了全国范围内的调研工作，目前已收集整理了广东省佛山市南海区、汕头市，福建省厦门市、福州市、漳州市，云南省昆明市、玉溪市、安徽省合肥市、陕西省榆林市、5宁夏回族自治区、浙江省德清县、江苏省徐州市、湖南省临湘市、四川省宜宾市南溪区、青海省海东市、广西壮族自治区南宁市等多个省、市、县（区）的“多规合一”编制成果，总结试点地区和非试点地区的共识性做法和差异性内容，为制定《多规合一国标》提供基础参考。4、编制完成标准初稿2017年4月-5月，工作组在深入研究现有法律法规条例、国标、行标和地标和全国范围内开展省、市、县（区）的“多规合一”项目调研的基础上，明确了本次标准制定的整体思路，并在梳理“多规”行业标准存在的差异、当前各省、市（县）在多规合一探索中的经验，编制完成了《新型城镇化建设多规合一实施编制规范》初稿，并组织召开了2次工作组会议，对标准初稿进行研讨、修改和完善。5、组织专家研讨会2017年6月，工作组在广州组织召开了《多规合一国标》专家研讨会，专家研讨会邀请了中国住房和城乡建设部、中国城市和小城镇改革发展中心、北京科技大学、中国科学院地理科学与资源研究所、广东省土地调查规划院、广东省岭南综合勘察设计院、广州市法制办等单位的权威专家对标准进行了充分的研究与讨论，为标准的持续改进工作提出了很多建议性的意见。同时，工作组根据专家组意见，修改完成了《多规合一国标》标准和《多规合一国标》编制说明，进一步提高了标准的科学性与适用性。66、国家标准委对接沟通2017年7月，工作组向国家标准委汇报了《多规合一国标》项目进展情况，并提出了《多规合一国标》专家研讨会方案，由国家标准委、发改委发起组织，由工作组具体承办《多规合一国标》专家研讨会，以保证《多规合一国标》专家研讨会的权威性。国家标准委对《多规合一国标》专家研讨会方案表示认可和支持，并积极组织由发改、国土、环保、住建、水利、农业、林业、海洋、测绘地理等部门相关权威专家组成的专家组参加《多规合一国标》专家研讨会。7、标准修改完善，形成国家标准委组织的专家研讨会稿2017年8月-10月，工作组根据国家标准委的指导意见，结合国家、省、市新型城镇化等政策文件，对《多规合一国标》进行了多次的修改和完善，形成了国家标准委组织的专家研讨会稿。其中，（1）2017年8月中上旬，工作组组织了两次《多规合一国标》内部研讨会。其中，广州市标准化研究院和广州市城市规划勘测设计研究院结合《多规合一国标》的工作实际，运用综合标准化理论对《多规合一国标》进行了深入研讨和修改完善，形成了《多规合一国标》标准修改稿和《多规合一国标》编制说明修改稿，进一步提高了标准的科学性与适用性。（2）2017年8月下旬，工作组在北京组织召开了《多规合一国标》工作组第三次会议。同时，工作组向国家标准委汇报了《多规合一国标》项目工作情况，国家标准委也对标准提出了建议。（3）2017年9月-10月，工作组根据第三次会议意见和国家标7准委的指导意见，组织了两次内部研讨会和工作组第四次会议，对《多规合一国标》进行了进一步的修改和完善。8、组织专家研讨会2017年11月，由国家标准化管理委员会召集、工作组在广州组织召开了《多规合一国标》专家研讨会，专家研讨会邀请了国家林业局资源司、国家林业局科技司、国土资源部规划司、中国土地勘测规划院、珠江水利委员会珠江水利科学研究院等部门专家对标准进行了充分的研究与讨论，为标准的持续改进工作提出了很多建议性的意见。9、标准修改完善，形成工作组会议讨论稿2017年12月--2018年3月，工作组根据专家研讨会专家组意见和工作组内部研讨会意见，对《多规合一国标》进行了修改和完善，形成了工作组会议讨论稿。其中，2017年12月，工作组在宁夏银川组织召开了《多规合一国标》工作组内部研讨会，根据专家研讨会专家组意见，讨论确定了标准修改思路。10、标准修改完善，形成征求意见稿2018年4月--7月，工作组在杭州召开了《多规合一国标》工作组会议，就《多规合一国标》的标准内容进行了充分的研究与讨论。根据工作组会议意见，对《多规合一国标》进行了多次修改和完善，形成了《多规合一国标》征求意见稿。二、标准编制原则（一）科学性标准编制过程中采用资料搜集分析、项目调研、专家研讨论证等多种研究方法，为标准内容的科学性提供了有力保障。8（二）适用性标准内容根据国家政策要求，把握新型城镇化建设对规划改革的要求和“多规合一”发展趋势，从易于引导和规范全国“多规合一”工作的角度，引领“多规合一”工作。（三）协调和统一原则与已有的相关法律、法规、规章、强制性标准、推荐性标准兼容并保持一致性。（四）协商一致原则起草单位向多规合一工作相关的政府部门、高校、科研机构等征集意见，保证标准的权威性、科学性与适用性。（五）广泛参与、公开透明原则起草单位广泛充分听取社会各界包括政府相关部门、高校、科研机构等单位的意见，保证标准的成果质量，提高本标准的参与度与认可度。三、主要研究分析（一）编制思路1、理论与实践结合，明确思路与定位深入研究现有法律法规条例、国标、行标和地标，并在全国范围内开展省、市、县（区）的“多规合一”调研工作，归纳总结本次标准制定的整体思路，即通过国标的制定，寻求各部门对“多规合一”工作认识的最大公约数，形成共识，引领“多规合一”工作。92、突出重点，预留接口明确国标在“多规合一”中需重点协调解决的问题，并在尽量少触动或不触动行业标准的基础上，构建可以与之衔接的技术接口。3、规范内容，指导编制规范“多规”协调工作，指导当前国家推进“多规合一”改革相关规划编制。标准主要从协调原则、协调基础、方法与要求等方面进行编写，形成对上可落实国家政策要求、对下可衔接各行业、地方标准，凸显国标在“多规合一”工作中的重要地位。（二）技术路线标准研制技术路线如图所示：图1标准研制技术路线10（三）标准条文和主要技术指标说明1范围本标准主要从多规合一内容成果要求和信息平台建设要求等确定多规合一标准的内容，适用于多规合一空间规划的编制与实施工作。3术语和定义本章对“多规合一”的术语进行解释，统一各部门对相关术语的认识，包括：多规、多规合一、功能片区、发展单元、资源环境承载能力、国土空间开发适宜性、生态空间、农业空间、城镇空间、生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、生态控制线、建设用地规模控制线、体征监测指标、建设项目生成、一张表。3.1多规《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(发改规划〔2014〕1971号)提出开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。海南省“多规合一”按照全省整体“一盘棋”的思路，统筹整合主体功能区规划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划六类空间性规划，编制完成了《海南省总体规划（空间类2015-2030）》和六个规划专篇。《国务院办公厅关于同意建立省级空间规